II SA/Ol 339/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z "[...]" r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę Działu Świadczeń Socjalnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z 8 stycznia 2021 r., przyznano M. P. (dalej jako: "skarżący") zasiłek okresowy z powodu bezrobocia od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. w wysokości 189,96 zł miesięcznie i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 21 stycznia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że ogólny dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2020 r. wynosił 321,08 zł. Do 31 grudnia 2020 r. przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 202,98 zł. Kwota świadczenia nie jest wliczana do dochodu skarżącego przy naliczaniu wysokości zasiłku okresowego na kolejny miesiąc. Ponadto ustalono, że skarżący mieszka sam, prowadząc samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie pracuje zawodowo. Zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Korzysta z pomocy w formie dodatku mieszkaniowego przyznanego w okresie od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r. w wysokości 310,14 zł miesięcznie oraz dodatku energetycznego w wysokości 10,94 zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że środki finansowe, którymi dysponuje skarżący, nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej jako: "u.p.s."), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701,00 zł. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), przy czym kwota zasiłku nie może być niższa niż 50 % różnicy między tym kryterium a ustalonym dochodem osoby (art. 38 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 u.p.s.). Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Organ I instancji wyliczył, że w przypadku skarżącego różnica między kryterium dochodowym, tj. kwotą 701,00 zł, a dochodem skarżącego w grudniu 2020 r., tj. kwotą 321,08 zł, wynosi 379,92 zł, a 50% tej różnicy wynosi 189,96 zł i stanowi miesięczną wysokość zasiłku okresowego. Podniesiono, że w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezrozumienie dlaczego, skoro nie przekracza kryterium dochodowego i kwota przysługującego zasiłku okresowego wynosi 370 zł, przyznano mu tylko 189,96 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że z treści przytoczonych przepisów art. 38 ust. 1-5 u.p.s. wynika, że o ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany ("zasiłek okresowy przysługuje"), jeżeli tylko wnioskodawca ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznanie organu. W konsekwencji o tym, czy zasiłek okresowy (art. 38 ust. 1 u.p.s.) będzie przyznany w rozmiarze wyższym czy niższym decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, a także możliwościami finansowymi, jakimi dysponuje organ. Jeżeli osoba objęta w tym okresie jest także innymi formami pomocy społecznej, to ma to wpływ na wysokość zasiłku okresowego. Podkreślono, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tych granicach realizują ustawowe cele. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ nie może ograniczyć się jedynie do oceny niezbędnej potrzeby życiowej osoby uprawnionej, winien bowiem uwzględnić wielkość posiadanych środków finansowych. Z uwagi na ograniczone własne środki finansowe, jakimi dysponują organy pomocy społecznej, obowiązane są one do sprawiedliwego ich rozdzielania pomiędzy wszystkich uprawnionych oczekujących pomocy. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń w indywidualnych sprawach, uwzględniając przy tym kryteria ustawowe. Zwłaszcza wobec faktu, iż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Określenie przez ustawodawcę maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ nie może przyznać stronie świadczenia w kwocie ani niższej, ani wyższej, niż to zostało określone w ustawie o pomocy społecznej. W ustalonych w ten sposób "widełkach" organ poruszać się może jednak swobodnie, przy czym powinien ustalić to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji wnioskodawcy, jego potrzeb i możliwości zaspokojenia swoich potrzeb we własnym zakresie oraz posiadanych przez organ środków finansowych na realizacją zadań pomocowych, co też w niniejszej sprawie uczynił. Wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący spełnia warunki formalne do przyznania mu wsparcia z pomocy społecznej, tj. zasiłku okresowego. Ustalona kwota 189,96 zł stanowi 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701,00 zł), a dochodem skarżącego (321,08 zł). Przyznana kwota zasiłku okresowego mieści się zatem w ustalonych przez ustawodawcę "widełkach". Uwzględniono, że skarżący jest objęty systematyczną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłki okresowe i celowe. W samym tylko styczniu 2021 r. została przyznana łączna pomoc w wysokości 826,04 zł, która składa się z : dodatku mieszkaniowego w kwocie 310,14 zł, dodatku energetycznego w kwocie 10,94 zł, zasiłku okresowego w kwocie 189,96 zł (wysokość kwestionowana) oraz zasiłki celowe w łącznej kwocie 315 zł. Organ I instancji wspiera skarżącego w miarę posiadanych możliwości. Kolegium podkreśliło, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie - jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i solidarności (preambuła Konstytucji RP). Organ pomocy społecznej jest zatem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze, skarżący wniósł o zweryfikowanie powyższych decyzji. Nie zgodził się z pomniejszeniem przysługującego zasiłku okresowego. Wskazał na swoją trudną sytuację życiową. Akcentował, że należy do osób najuboższych i jest niezdolny do pracy. Na zakup żywności na cały miesiąc pozostaje mu tylko 160-180 zł, zaś zadaniem opieki społecznej jest wspieranie osób w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych. Zaznaczył, że nie traktuje pomocy społecznej, jak stałego źródła dochodu, ale jego stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 30 kwietnia 2021 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek organu i skarżącego, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji orzekały w przedmiocie zgłoszonego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego bez należytego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. W rozpoznawanej sprawie, wyliczona w ten sposób kwota zasiłku okresowego wynosi 379,92 zł. Przy czym na podstawie art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., ustawodawca dopuścił możliwość obniżenia kwoty zasiłku okresowego, ustalonej zgodnie z ust. 2, do 50% tej kwoty. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu organu rozpatrującego wniosek. W niniejszej sprawie organ I instancji z możliwości tej skorzystał, ustalając skarżącemu zasiłek okresowy w najniższej dopuszczonej wysokości, bez wyjaśnienia dlaczego pomniejszono należne świadczenie. Skarżący nie zgodził się z takim działaniem, co wyraźnie wynika z treści odwołania. Prawidłowo zatem organ II instancji powinien wyjaśnić skarżącemu, jakie okoliczności uzasadniały obniżenie należnego skarżącemu zasiłku okresowego. Kolegium starało się przekonać skarżącego, że przyznana kwota uwzględnia cele i zasady przyznawania pomocy społecznej. Akcentowano ogólnikowo, że możliwości pomocy społecznej są ograniczone i jest wielu potrzebujących. Nie wyjaśniono jednak w ogóle kwestii środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej przekazanych MOPS do rozdysponowania beneficjentom. Ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 u.p.s., determinować treść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji jednak organ I instancji powinien szczegółowo określić jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków okresowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości. Reasumując, w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły i nie wskazały żadnego dowodu na okoliczność możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, chociaż m.in. ich brakiem została uzasadniona odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie wykazania danych w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postepowania administracyjnego, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i Sądowi dokonanie weryfikacji tych twierdzeń i oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Podkreślić należy, iż mimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Działanie w ramach tegoż uznania powinno polegać, stosownie do art. 7 k.p.a., na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podnieść należy, iż na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002r. sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznania motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższe oznacza, że organy zobligowane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie i jego wyniki uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku.