II SA/Ol 340/18

Dnia 12 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Budynków na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku oddala skargę. Postanowieniem nr "[...]" z dnia 11 grudnia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 71a ust. 1, art. 83 ust. 1b art. 82 ust. 3 i art. 83 ust. 1 i 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), wstrzymał użytkowanie części budynku użytkowo-mieszkalnego, to jest lokalu użytkowego na I, II i III piętrze budynku przy "[...]", użytkowanego przez "[...]"oraz nałożył na Gminę Miasto "[...]"obowiązek przedstawienia w terminie do 11 lutego 2018 r. następujących dokumentów: opisu i rysunku określającego usytuowanie lokalu użytkowego na I, II i III piętrze w stosunku do pozostałych części budynku z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której planowana jest zmiana sposobu użytkowania; zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę przedmiotowego lokalu użytkowego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia "[...]"o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i sanitarnej, pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, że w opisanym lokalu podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego. Pierwotnie bowiem był on użytkowany na cele usługowe ("[...]"), zaś obecnie jest wykorzystywany m.in. "[...]" przez "[...]". Lokal należy więc zakwalifikować do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, stosownie do § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Poprzedni sposób użytkowania przedmiotowego lokalu kwalifikował lokal do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (obiekty użyteczności publicznej, nie zakwalifikowane do ZL I i ZL II). Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: "[...]" (dalej jako: "skarżący" lub "ZBK"), który podniósł, że deklaracja Stowarzyszenia o zamiarze zainstalowania windy osobowej w lokalu była warunkiem zawarcia długoterminowej umowy najmu oraz Stowarzyszenie, które zarzuciło, że wydanie postanowienia winno być poprzedzone wyjaśnieniem, czy rzeczywiście istnieje konieczność wstrzymania użytkowania całego lokalu. Postanowieniami z dnia 14 marca 2018 r. "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność zażalenia "[...]" i zażalenia Stowarzyszenia. W uzasadnieniu WINB podniósł, że zaskarżone postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Wywiódł z treści tego przepisu, że ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, gdyż możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia znalazłaby swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji. Zgodnie natomiast z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., że jeżeli ustawa Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Tym samym, nie jest możliwa kontrola prawidłowości wydania takiego postanowienia, a jego kwestionowanie możliwe będzie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, stosownie do art. 142 K.p.a. WINB wyjaśnił ponadto, że niedopuszczalność zażalenia wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Zauważył również, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo pouczył strony o możliwości zażalenia wydanego postanowienia, co jednak nie wywołuje skutków prawnych. Organ odwoławczy dodał, że w toku prowadzonego postępowania PINB powinien rozpoznać podniesione zarzuty i w sposób wyczerpujący odnieść się do nich treści uzasadnienia przyszłego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie WINB z dnia 14 marca 2018 r. wniósł ZBK, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 141 K.p.a., przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, - art. 123 K.p.a., przez przyjęcie, że postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie rozstrzyga o istocie sprawy, - art. 112 K.p.a., przez przyjęcie, że błędne pouczenie w postanowieniu wydanym przez PINB o prawie do wniesienia odwołania, nie przyniosło szkody stronie odwołującej się, - art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że postanowienie wydane na jego podstawie nie podlega zaskarżeniu, - art. 8 § 1 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, z uwagi na pouczenie o możliwości zażalenia, w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego taki środek stronom nie przysługiwał. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest: ustawa Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa Prawo budowlane. W myśl art. 141 § 1 K.p.a. - na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 K.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach, niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 K.p.a.), zaś zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy K.p.a. (art. 141 § 1 K.p.a.), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. O ile więc odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest odmienna reguła, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Brak przepisu prawa, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. WINB prawidłowo więc stwierdził, że na wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie PINB z dnia 11 grudnia 2017 r., nie przysługuje zażalenie. Powołany art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Zatem, skoro art. 71a ustawy Prawo budowlane wprost nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie przez złożenie zażalenia, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane przez złożenie zażalenia nie jest możliwe. Kwestionowanie postanowienia wydanego na tej podstawie prawnej będzie możliwe w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku (art. 142 K.p.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego), o czym prawidłowo WINB poinformował skarżącego w zaskarżonym postanowieniu. Błędne jest stanowisko skarżącego, że postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego rozstrzyga o istocie sprawy. Przypomnieć należy, że postanowienie to jest wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, stanowi bowiem samowolę budowlaną. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym, wszczęte zostaje postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 20112 r., sygn. akt II OSK 788/11, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112 K.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, należy podnieść, że w drodze błędnego pouczenia zawartego w decyzji lub postanowieniu nie jest możliwe przyznanie stronie uprawnień nieprzewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie "błędne pouczenie" zawarte w cytowanym przepisem może oznaczać błędne oznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia środka prawnego, błędne określenie terminu jego wniesienia albo błędne określenie trybu wniesienia środka prawnego, czy też brak pouczenia. Warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest jednak istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Skoro ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia od postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, to skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie art. 112 K.p.a. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia pozostaje zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. przez pouczenie strony przez organ pierwszej instancji o nieprzysługującym środku zaskarżenia. Przyznać należy, że błędne pouczenie o prawie zaskarżenia jest działaniem, które nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, lecz – jak już wyżej wyjaśniono – nie może ono samoistnie kreować nieprzewidzianego w przepisach prawa uprawnienia do kontroli instancyjnej. W sprawie nie ma też zastosowania art. 7a § 1 K.p.a., gdyż wykładnia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego i art. 71a Prawa budowanego nie budzi wątpliwości. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.