II SA/Ol 343/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Specjalistę w Departamencie Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego, z dnia "[...]" r., którą organ I instancji odmówił przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią – D. J. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że okoliczność sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad babcią nie jest sporna. Nie zgodził się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), związanej z datą powstania niepełnosprawności. Wyjaśnił, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tej części przepisu, dopóki nie zostaną w tej materii wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe. Kolegium, zaznaczyło, że pogląd ten jest ugruntowany w judykaturze. Wymieniono przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tego zagadnienia. Kolegium uznało natomiast, że organ I instancji zasadnie jako podstawę odmowy przyjął art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Wskazało, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osoby wymagającej opieki, osoba dalsza stosunkiem pokrewieństwa uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną – również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki (art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Kolegium stwierdziło, że zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że D. J. posiada dwoje dzieci. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego wykazano bezspornie, że zarówno córka osoby wymagającej opieki, będąca jednocześnie matką odwołującej się, jak i syn nie legitymują się orzeczeniami o stopniu niepełnosprawności i są osobami pracującymi zawodowo. Przyjęto więc, że dzieci D. J., jako osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mają możliwość sprawowania opieki nad swoją matką. Kolegium podniosło, że treść art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wyklucza możliwość przyznawania przez organy administracji świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia w rodzinie odwołującej się szeroko rozumianych trudnych sytuacji życiowych. Żadne inne kryteria, niż te wymienione w ustawie, nie mogą przesądzać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. K. (dalej jako: "skarżąca") wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, gdyż posiada ona dwoje dzieci, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad matką, mimo, że osoby te nie mogą opiekować się matką, a skarżąca zamieszkuje wspólnie z babcią i na stałe się nią opiekuje; 2. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w tym poprzez arbitralne uznanie, oderwane od okoliczności tej sprawy, że skoro D. J. posiada dwoje dzieci, to na nich w pierwszej kolejności ciąży obowiązek opieki nad matką; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanym i z naruszeniem przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji nie może samo w sobie stanowić przeszkody w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokładnego zbadania, kto tak naprawdę opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczności, iż dzieci osoby wymagającej opieki nie wyrażają woli sprawowania usług opiekuńczych nad matką, a pozostawanie w zatrudnieniu podają jako uzasadnienie odmowy wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego, nie stanowią okoliczności obiektywnych umożliwiających niewywiązanie się z tego obowiązku. Skarżąca podniosła, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazanych przepisów, z racji występowania różnych sytuacji i stanów faktycznych wypracowało pogląd, mając na uwadze uregulowanie art. 132 k.r.o. oraz zasady konstytucyjne art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą doznać odstępstw, gdy osoba uznana przez ustawodawcę nie jest w stanie sprawować opieki. Dlatego odmowa świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które spokrewnione są w dalszej kolejności, ale sprawują rzeczywiście opiekę nad bliskim członkiem rodziny, nie może sprowadzać się wyłącznie do językowej wykładni przepisów. Zgodnie z art. 7 k.p.a. zawierającym zasadę prawdy obiektywnej, organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne osoby spokrewnionej w dalszej kolejności winny ocenić, czy inne osoby, tj. spokrewnione w pierwszym stopniu mogą z uwagi na szczególne, obiektywne okoliczności taką opiekę sprawować. Skarżąca zarzuciła brak dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie do możliwości, czasu i rozmiaru sprawowania całodobowej opieki przez dzieci jej babci. Nie zostało wyjaśnione, czy nie jest to związane z nadmiernymi trudnościami. Podała, że zarówno syn jak i córka babci posiadają swoje rodziny i wynikające z tego obowiązki. Kolegium nie próbowało zbadać ich sytuacji majątkowej, czy stać ich by było na utrzymanie swoich rodzin pobierając świadczenie pielęgnacyjne w aktualnej wysokości 1830 zł miesięcznie, czy ewentualnie byliby w stanie wynajmować do opieki swojej matki inne osoby. Skarżąca oświadczyła, że jest panną, nie obciążają ją żadne obowiązki rodzinne i zamieszkuje wspólnie z babcią, sprawując nad nią całodobową opiekę W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, Kolegium dodatkowo wskazało, że nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. miała - w opisywanym stanie faktycznym oraz prawnym - pierwszeństwo nad wykładnią literalną. Skoro z materiału dowodowego wynikało, że dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniami o ustawowo wskazywanym znacznym stopniu niepełnosprawności - to organy administracji obu instancji nie prowadziły już postępowania pod kątem braku możliwości sprawowania opieki (z uwagi np. na wykonywanie zatrudnienia przez dwoje dzieci, z uwagi na miejsce ich zamieszkiwania czy też z uwagi na ewentualne schorzenia tychże dwojga dzieci), wychodząc z założenia, że w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. najbardziej istotne znaczenie ma właśnie okoliczność nielegitymowania się przez dzieci D. J. orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że takie stanowisko jest tożsame z konkluzjami zawartymi w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanych w sprawach o tożsamej problematyce, dotyczącej sprawowania opieki przez wnuków nad wstępnymi i występowania przez tychże wnuków o świadczenie pielęgnacyjne. Wskazało przykładowo na wyroki: WSA w Rzeszowie z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1025/19, WSA w Bydgoszczy z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 987/17, WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 578/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy orzekające nie wyjaśniły i nie oceniły stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym obiektywne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do rozumienia i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku kwestią wymagającą oceny jest natomiast wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kierując się literalnym brzmieniem tych przepisów również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjmował w części dotychczasowych rozstrzygnięć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to zostało jednak zanegowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uznał, że wykładnia językowa przytoczonych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Takie samo stanowisko NSA zajął w wyrokach z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W związku z tym, czynności wyjaśniających wymaga ustalenie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, nie są w stanie opiekować się matką, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy wyklucza ona opiekę nad matką. W tym celu należy przesłuchać te osoby w charakterze świadków lub odebrać od nich pisemne wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie organy poprzestały jedynie na pisemnym oświadczeniu skarżącej, która podała, że dzieci D. J. pracują na cały etat i nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności. Okoliczność pracy na pełen etat sama w sobie nie uzasadnia przyjęcia zaistnienia obiektywnej przeszkody do sprawowania opieki, gdyż rezygnacja z zatrudnienia jest jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Należy jednak rozważyć całokształt sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji w stosunku do D. J., aby można było rozstrzygnąć, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką. Poza tym wskazać należy, że rozpatrując wniosek skarżącej zaniechano przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, tym samym niezrozumiałym jest na jakiej podstawie organ odwoławczy przyjął, że okoliczność sprawowania opieki przez skarżącą jest bezsporna. W toku ponownego rozpatrywania sprawy należy przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki na okoliczność sprawowania tej opieki oraz odrębne wywiady środowiskowe u jej dzieci lub przesłuchać je w charakterze świadków, bądź odebrać od nich stosowne wyjaśnienia. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.