II SA/Ol 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. C. (strona, skarżący) 30 stycznia 2020 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D. C. Decyzją z 22 listopada 2021 r. Burmistrz umorzył rzeczone postępowanie podając, że 10 września 2020r. zmarła matka wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - decyzją 22 lutego 2022r. utrzymało skarżoną decyzje w mocy. Podało, ze śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie skutkuje niemożnością przyznania świadczenia za okres od złożenia wniosku do dnia śmierci pozostającej pod opieką. Jednakże K. C. w związku z opieką nad matką miał ustalony specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020r. Powyższa decyzja została, z urzędu, uchylona decyzją z 29 września 2020r. Skargę na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium oraz organu pierwszej instancji podniósł naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało odmową przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 stycznia 2021r. (wniosek złożony został 30 stycznia 2020r. ). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wniósł o przyznanie świadczenia od 1 stycznia 2020r. do 10 września 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty przez skarżącego w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę. Na wstępie Sąd uznaje, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji śmierci osoby wymagającej opieki w trakcie postępowania o przyznanie rzeczonego świadczenia, od daty złożenia wniosku, oczywiście jeżeli opieka była efektywnie sprawowana i po spełnieniu pozostałych konstytutywnych przesłanek statuowanych analizowanym przepisem. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to tyle, że postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. (wniosek złożony 30 stycznia 2020r. ) do 10 września 2020r. (śmierć D. C.) nie stało się bezprzedmiotowe. Po wtóre, co stanowi oś sporu rozpoznawanej sprawie, istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od stycznia 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, gdyż do 11 września 2020r. K. C. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020r.,poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei według art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja obu wskazanych przepisów nie jest ani jasna, ani "logiczna" w tym znaczeniu, że próba jej dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Zgodzić należy się ze skarżącym, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z 30 stycznia 2020 r. (data wpływu) pełnomocnik skarżącego dołączył, na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodatkowo we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik skarżącego akcentował, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrał świadczenie pielęgnacyjne. Wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK/2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa wart. 17 ust. 5 u.ś.r. nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). Reasumując, wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (vide: wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 483/21, dostępny w CBOSA). Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miał prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem skarżący dokonał już 30 stycznia 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt uchylenia 29 września 2020r. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. , z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. art. 24 ust. 2 u.ś.r., z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego 30 stycznia 2020 r., to dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od stycznia 2020 r. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., jako, że postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia od 1 stycznia 2020r. do 10 września 2020r. nie stało się bezprzedmiotowe wskutek śmierci D. C., a wybór rzeczonego świadczenia dokonany we wniosku uprawnia skarżącego do analizowanego świadczenia od 1 stycznia 2020r. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.