II SA/Ol 350/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektów - uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wyrokiem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 21 lipca 2000 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt oraz zasądził od tego organu na rzecz A. J. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", nakazał A. i J. P. rozbiórkę obiektów konstrukcji stalowej i murowanej stanowiących jednolitą zabudowę wokół będącej w budowie wiaty stalowej na działce nr geod. "[...]" w T., gmina S. W uzasadnieniu organ podał, że po ponownym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia "[...]" r. oraz po analizie wszystkich dokumentów dotyczących tego postępowania stwierdzono, że obiekty podlegające rozbiórce zostały wzniesione przez A. i J. P. w latach 1995 – 2000. Ponadto w postępowaniu prokuratorskim wykazano, że wzniesiono je w latach 1995-1997. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Bezsporne jest, że na działce nr "[...]" w T., gmina S., według obowiązującego w dacie wykonania samowoli planu zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne było budowanie jakichkolwiek obiektów powodujących uciążliwość dla sąsiednich działek. W związku z powyższym organ nie znalazł żadnych podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Ponadto inwestor potwierdził do protokołu z dnia 6 września 2000 r., że przedmiotowe obiekty wybudował bez pozwolenia na budowę. W złożonym odwołaniu A. i J. P. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji. Wywiedli, że lekkie wiaty stalowe objęte nakazem rozbiórki powstały w latach 1989 – 1990. Działalność w nich prowadzona nie powoduje uciążliwości dla działek sąsiednich, gdyż są to wiaty magazynowe i barak socjalny. Ponadto spełniają warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż część terenu, na którym położona jest działka nr "[...]" , jest przeznaczona na cele związane z handlem, szeroko pojętymi usługami i gastronomią. W tym stanie faktycznym zastosowanie powinno mieć Prawo budowlane z 1974 r., dopuszczające legalizację samowoli budowlanej a nie aktualnie obowiązujące przepisy. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógłby orzec o obowiązku rozbiórki jedynie w przypadku ustalenia, że inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]", pozostawił odwołanie A. i J. P. bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotowa decyzja została wysłana 13 października 2006 r. Wobec niemożności doręczenia w dniu 16 października 2006 r. (mieszkanie zamknięte), przesyłkę pozostawiono w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o tym (awizo) pozostawiono w skrzynce pocztowej. W dniu 24 października 2006 r. przesyłkę awizowano powtórnie, a następnie 31 października 2006 r. zwrócono ją do nadawcy. W tej sytuacji, zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, datą doręczenia decyzji jest dzień 30 października, a termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 13 listopada 2006 r., Odwołanie natomiast zostało nadane w urzędzie pocztowym Olsztyn 10 dnia 24 listopada 2006 r., czyli po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponowne wysłaną przez organ pierwszej instancji decyzję należy traktować wyłącznie jako informację, która nie wywołuje skutków prawnych. W złożonej skardze A. P. i J. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]", zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zakwestionowali stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu. Podali, że w dniach 16 i 24 października 2006 r. nie odnaleźli w swojej skrzynce zawiadomienia o nadejściu jakiejkolwiek przesyłki poleconej. W tej sytuacji nie można twierdzić, że doręczenie zastępcze zostało dokonane w należytej formie. Ponadto powinno ono mieć miejsce w razie braku możliwości doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwe było doręczenie skarżącym przesyłki w miejscu pracy oraz powiadomienie ich o nadejściu korespondencji za pośrednictwem sąsiadów. Skarżący stwierdzają, że skoro organ pierwszej instancji powtórnie wysłał decyzję, to datą jej doręczenia jest dzień 10 listopada 2006 r. a nie 30 października 2006 r. Odwołanie wniesiono więc w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, a przesłanki szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Organ odwoławczy przyjął, że doręczenie A. i J. P. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]", nastąpiło w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 30 października 2006 r. Powyższe wywiódł z faktu, że przesyłka pocztowa zawierająca przedmiotową decyzję - wobec braku możności jej doręczenia w dniu 16 października 2006 r. (mieszkanie zamknięte) - została pozostawiona w urzędzie pocztowym, a zawiadomienie o tym fakcie pozostawiono w skrzynce pocztowej. W dniu 24 października 2006 r. przesyłkę powtórnie awizowano, zaś 31 października 2006 r. zwrócono ją do nadawcy. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą jest doręczanie pism bezpośrednio osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 Kodeksu podstępowania administracyjnego). Ustawodawca przewidział również możliwość doręczenia pism w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2) oraz w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej określony, a także w razie koniecznej potrzeby. W przypadku nieobecności adresata, zgodnie z art. 43, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, zaś o doręczeniu pisma tym osobom zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma w opisanych wyżej trybach, zastosowanie ma tzw. doręczenie zastępcze, uregulowane w art. 44 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten przewiduje, że w razie niemożności doręczenia pisma w trybie zwykłym poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (pkt 1) lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W tym wypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Doręczenie zastępcze dokonane w opisanym wyżej trybie opiera się na domniemaniu prawnym zakładającym, że pismo doręczone w ten sposób dotarło do rąk adresata. Dla skutecznego doręczenia pisma wymagane jest, aby adresat w sposób nie budzący wątpliwości został powiadomiony o nadejściu pisma oraz o miejscu, gdzie może je odebrać. Brak zawiadomienia lub też wątpliwość, czy zostało ono dokonane czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Nie może więc budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas we właściwej placówce pocztowej. O fakcie tym musi być zatem dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla czy wzmianki o awizowaniu (powtórnym awizowaniu) przesyłki nie jest wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezbędne jest, aby było wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cytowanym wyżej przepisie. Wobec powyższego, dla uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. została skutecznie doręczona skarżącym w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne było wykazanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że urząd pocztowy zawiadomił skarżących w sposób nie budzący wątpliwości o nadejściu decyzji i miejscu, gdzie może ją odebrać. W aktach sprawy znajduje się zaś potwierdzenie odbioru, które nie zawiera jednak żadnej adnotacji doręczyciela o złożeniu przesyłki we właściwym urzędzie pocztowym oraz o umieszczeniu w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania A. i J. P. stosownego zawiadomienia. Powyższe informacje powinny natomiast jednoznacznie wynikać ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy takie powiadomienie zostało adresatom decyzji pozostawione, a w konsekwencji, czy uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Brak ustalenia i wyjaśnienia w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz niedokonanie ich oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego skutkuje naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważy uwzględniając regulację art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego i zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.), czy wynikające z nich przesłanki skutecznego doręczenia zastępczego na gruncie zebranego prawidłowo materiału dowodowego zostały spełnione i na jaki dzień. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stwierdzić należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę legalności ostatecznych aktów administracyjnych – bez zastępowania organów administracji w załatwianiu spraw z zakresu administracji publicznej. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do orzekania w żądanym zakresie, gdyż jest jedynie wyposażony w uprawnienia o charakterze kasacyjnym. Jeżeli stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są niezgodne z prawem, orzeka o pozbawieniu mocy obowiązującej zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.