II SA/Ol 350/22

Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Skarżoną decyzją Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021r., poz.735, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania K.S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna (Prezydent) z 2 marca 2022r. uznającą odwołującego się za osobę bezrobotną i odmawiającą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając podał, że suma okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza, niż 365 dni, co stanowi uzasadnioną podstawę od odmowy przyznania prawa do rzeczonego świadczenia w oparciu o art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda uznał, że od 2 września 2020r. do 2 marca 2022r. K.S. pobierał świadczenie pielęgnacyjne związku z opieką nad matką od 30 kwietnia 2021r. do 27 lutego 2022r., czyli przez 303 dni. Wywiódł, że do okresu uprawniającego do pobierania zasiłku dla bezrobotnych wlicza się okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie okres, na który został przyznany. Dodał, że świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (Kolegium) z dnia 30 kwietnia 2022r. i od tego dnia można mówić o "pobieraniu" świadczenia. W rezultacie powyższego nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnych okresu od 1 lutego 2021r. do 29 kwietnia 2021r., gdyż w tymże czasookresie skarżący nie pobierał świadczenie pielęgnacyjnego, choć zostało ono przyznane z datą wsteczną. W skardze K.S. zarzucił rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych przejawiający się w nieuznaniu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2021r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 13 maja 2022r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2022.690 t.j., dalej u.p.z.i.r.p., ustawa). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 28 marca 2022r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji rozstrzygającą o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do art. 72 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu, zastosowanie jedynie wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., a taki rodzaj wykładni tego przepisu zastosowały organy obu instancji wydając swoje decyzje, nie jest wystarczające do prawidłowego odkodowania znaczenia tego przepisu w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Wskazany przepis został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. poz. 1940) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Dokonując z kolei wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy na gruncie funkcji i celów, jakim ma służyć owa norma należy pamiętać, że przepis ów znalazł się w systemie prawa w dniu 1 stycznia 2017 r., będąc dodanym przez ustawę z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1940). Z uzasadnienia do projektu owego aktu jednorazowego wynika wprowadzenie możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wskazano w uzasadnieniu projektu, że zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, iż okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Akcentowano, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych po utracie prawa do ww. świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiały również względy społeczne i demograficzne, bowiem w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób wymaga opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z tym wiekiem niepełnosprawność. Podkreślono, że opieka najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepsze rozwiązanie dla osób wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi, przejęcie przez bliskich opieki nad takimi osobami i rezygnacja z pracy zawodowej, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa (vide: druk nr 804 VIII kadencji Sejm RP, http://sejm.gov.pl). Powyższe oznacza, że wyniki wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy, uzyskane na gruncie reguł systemowych i funkcjonalnych, dają zbieżne rezultaty. Ponadto należy dostrzec, że powyższe sposoby wykładni owej normy pozwalają zrealizować prawo do zabezpieczenia społecznego osoby bezrobotnej w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji RP., przez uznanie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy w sposób efektywny kształtuje zakres prawa do owego zabezpieczenia (vide: wyroki TK z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt K 6/09; wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt K 9/12). Tym samym to wynikom wykładni systemowej i funkcjonalnej należy przyznać pierwszeństwo w dekodowaniu treści normy prawnej art. 71 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy. Wojewoda, za Prezydentem Olsztyna uznał, że skarżący nie spełnił warunku posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających rejestrację, czyli nie spełnił wymogu art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.r.p. stanowiącego, że prawo do zasiłku przysługuje każdemu bezrobotnemu, jeśli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni pobierał m. in. pobierania świadczenie pielęgnacyjne. Pobieranie zaś świadczenia pielęgnacyjnego w ocenie organów to "(...) okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a nie okres, na który został przyznany.". Z akt sprawy wynika, że rzeczone świadczenie zostało przyznane decyzją Kolegium [...] z dnia 30 kwietnia 2021r., mocą której Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało K.S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką H.S. na okres od 1 lutego 2021r., na stałe. Sąd nie podziela wykładni art. 72 ust. 2 pkt 1 u.p.z.r.p. prezentowanej przez orzekające organu sprowadzajcie się w istocie rzeczy do utożsamiana zwrotu "pobierania świadczenia pielęgnacyjnego" z okresem jego realizacji, a nie z czasookresem, "(...) na który został przyznany". W ocenie Sądu pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z.r.p. oznacza okres, na jaki zostało ono przyznane, a nie częstotliwość realizacji (egzekucji) rzeczonego świadczenia, czyli okresowość jego wypłaty. Wypłata świadczenia jest bowiem finalizacją uprawnienia z decyzji, stanowi jej wykonanie. Zatem częstotliwość (okresowość) zadośćuczynienia uprawnieniu z decyzji nie może być utożsamiana z czasookresem przyznania tegoż uprawnienia. Świadczenie bowiem może być przyznane na stałe, jak w niniejszym przypadku, a okresowość jego realizacji jest li tylko temporalnym sposobem jego wykonania, tj. wypłaty. Innymi słowy, pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. oznacza okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, a nie okresowość rozumiana jako częstotliwość wypełniania tegoż świadczenia poprzez jego wypłatę. W realiach niniejszej sprawy oznacza, to, że organy winny zaliczyć skarżącemu do wymaganego okresu 365 dni okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2021r., zgodnie z decyzji Kolegium z 30 kwietnia 2021r., która w zakresie czasookresu przyznania świadczenia miała charakter retrospekcyjny, a rzeczony skutek wsteczny (ex tunc) przyznania przedmiotowego świadczenia wyczerpuje desygnat normatywny "pobierania świadczenia pielęgnacyjnego" w znaczeniu nadanym przez art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. Skoro tak, to okres ten winien być zaliczony, w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jako równorzędny z okresem zatrudnienia uprawniającym do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w niniejszym przypadku przejawiało się w błędnej wykładni art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i ponownie ustalając, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych zaliczą do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do tego zasiłku okres pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2021r.