II SA/Ol 352/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Alicja Jaszczak-Sikora Adam Matuszak Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 2.900 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał N. C., po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, płatność na rok 2004 z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej - 2004 11.873,89 zł i Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne - 2004 - O zł. W uzasadnieniu podał, że zastosowano sankcje zmniejszenia płatności w wysokości 9.684,38 zł ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych, jednocześnie z tych samych względów odmówiono Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Podstawę zastosowania sankcji stanowią: art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia rady (EWG) nr 3508/92, art. 5 i art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 i art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. W złożonym odwołaniu N. C. wniosła o wyjaśnienie powodów, dla których zastosowano sankcje i odmówiono płatności do 96 ha gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Ogólna powierzchnia gruntów rolnych użytkowanych przez nią wynosi 125,4 ha i taka ilość została wykazana w powyższym wniosku. Dnia 10 grudnia 2004 r. na liście w Powiatowym Biurze Oddziału ARiMR widniała kwota do wypłaty 51.000 zł, zaś w decyzji - 11.873,89 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku kontroli krzyżowej ustalono, że działka rolna o powierzchni 23 ha, na działce ewidencyjnej nr "[...]" we wsi "[...]", gmina "[...]", zadeklarowana we wniosku przez odwołującą się pokrywa się z działką rolną zgłoszoną przez innego producenta rolnego w odrębnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Strona została wezwana do złożenia wyjaśnień lub złożenia korekty do wniosku w zakresie wykrytych nieścisłości w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi odwołująca się wycofała zakwestionowaną działkę ewidencyjną. Organ wyjaśnił, że kwota 51.538,94 zł nie uwzględniała sankcji z tytułu zawyżenia wnioskowanej powierzchni. Wykluczenie z płatności gruntów o powierzchni 23 ha spowodowało zawyżenie wnioskowanej powierzchni o 22,46 % i zastosowanie sankcji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zastosowania sankcji są przepisy art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W złożonej skardze N. C. przyznała, że we wniosku o dopłatę błędnie przypisała sobie działki częściowo dzierżawione przez innego rolnika. Po pierwszym wezwaniu organu błąd ten został skorygowany. Nie oczekuje dopłat do działek wykreślonych z wniosku, ale nie może pogodzić się z zastosowanymi podwójnymi sankcjami finansowymi. Odmowa płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej, zdaniem skarżącej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanych przez Agencję. Organ bez merytorycznej oceny sprawy zastosował przepisy, które nie przewidują obowiązku stosowania tak dalece idących konsekwencji. Skarżąca podniosła również, że wniosek składała po raz pierwszy i szczególnie przy dzierżawie gruntów możliwe są pomyłki, gdyż dzierżawca nie zawsze jest w stanie określić użytkowane działki na podstawie map ewidencyjnych. Stwierdziła, że nie wykazano jej złej woli czy chęci uzyskania bezprawnych dopłat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi organ powtórzył argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Za bezzasadny uznał zarzut braku podstawy prawnej i braku merytorycznej oceny sprawy. Agencja przeprowadziła wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w ramach kontroli administracyjnej wniosku i zastosowała art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. i art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Organ podkreślił, że przepisy te nie przewidują uznaniowości odnośnie do stosowania sankcji w nich wskazanych. W każdym przypadku stwierdzenia zawyżenia powierzchni gruntów rolnych ARiMR zobowiązana jest stosować sankcje w nich przewidziane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych określonych przepisami Unii Europejskiej określa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6, póz. 40, z późn. zm.). Przewiduje ona w art. 2 ust. 2 i 4, że posiadaczowi gospodarstwa rolnego, zwanemu "producentem rolnym", przysługują płatności pod warunkiem posiadania przez niego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż l ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, zaś wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na l ha gruntu rolnego. Wysokość płatności uzależniona jest zatem m.in. od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawyżenie zgłoszonej powierzchni gruntów zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym. Odnośnie do Jednolitych Płatności Obszarowych zastosowanie ma przepis art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE L. nr 328, s. 21), zaś do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw zastosowanie ma przepis art. 32 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L Nr 327, s. 11). Przewidują one zmniejszenie kwoty ustalonych dopłat lub zakaz przyznania pomocy w przypadku ustalenia w wyniku kontroli różnicy między zadeklarowanym obszarem a obszarem ustalonym. Błędne jest jednak stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę, że w każdym przypadku ustalenia zawyżenia deklarowanej powierzchni działek rolnych organ zobowiązany jest zastosować sankcje przewidziane w prawie wspólnotowym. W rozpatrywanej sprawie organy pominęły, że do obu rodzajów płatności zastosowanie ma także art. 44 ust. l rozporządzenia nr 2419/2001. Do systemu Jednolitej Płatności Obszarowej przepis ten stosuje się na mocy art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003. Powołany wyżej art. 44 ust. l przewiduje, że obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Mimo że przepisy tego rozporządzenia zostały uchylone, to zgodnie z art. 80 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemne zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141, s. 18) mają zastosowanie do wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych rozpoczynających się przed l stycznia 2005 r. (przepis ten odpowiada w swojej treści art. 68 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004). Z powyższego wynika więc, że art. 5 ust. l akapit pierwszy rozporządzenia Nr 2199/2003, zgodnie z którym zmniejszenie za dany rok Jednolitej Płatności Obszarowej o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy następuje, gdy w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdzono, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 3 %, ale nie większa niż 30 % wyznaczonego obszaru (z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001), chyba że wnioskodawca może udowodnić, że rozbieżność pomiędzy liczbą jednostek, dla których wnioskowano o pomoc a liczbą jednostek zmierzonych jest zgodna ze stanem faktycznym lub nie jest zamierzona ani nie jest skutkiem niedbalstwa z jego strony. Te same ograniczenia należy stosować do art. 32 ust. l akapit pierwszy rozporządzenia Nr 2419/2001, przewidującego zmniejszenie pomocy, gdy różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem danej grupy upraw a obszarem ustalonym zgodnie z art. 31 ust. 2, jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru oraz art. 32 ust. l akapit drugi, w myśl którego pomoc nie jest przyznawana, jeśli różnica jest większa niż 20 % ustalonego obszaru. Niezbędne jest zatem umożliwienie wnioskodawcy wypowiedzenie się w tej kwestii. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w dniu 30 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, w którym jedna z zadeklarowanych działek rolnych pokrywała się z działką rolną zgłoszoną przez innego producenta rolnego w odrębnym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał wnioskodawczynię, na podstawie art. 50 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w tym wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Jednocześnie pouczył ją wyłącznie o konsekwencjach nieudzielenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, polegających na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w całości lub w części, w której nie udzielonoby wyjaśnień. Skarżąca nie została poinformowana o przesłankach wyłączających zastosowanie sankcji. W ocenie Sądu treść powyższego pouczenia pozwalała wnioskodawczyni pozostawać w przekonaniu, że jedyną konsekwencją będzie pozostawienie wniosku w wadliwej części bez rozpatrzenia, zaś w pozostałej części wniosek zostanie rozpatrzony i nie będą zastosowane sankcje przewidziane w wyżej powołanych przepisach. Tym samym skarżąca mogła sądzić, że nie musi wykazywać w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek okoliczności, które świadczyłyby o braku jej winy w błędnym wypełnieniu wniosku. Dopiero w skardze powołała się na fakt, że zakwestionowane działki rolne częściowo tylko są dzierżawione przez innego producenta rolnego. Należy również podnieść, że nieprawidłowość co do wielkości działek rolnych została oceniona przez organy jako naruszenie wymogów formalnych. Stosownie bowiem do art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że przyjmuje się stan formalnoprawny taki, jakby wniosek nigdy nie został wniesiony a postępowanie w jego przedmiocie nie może być prowadzone. Niewskazanie zatem dowodów świadczących o prawidłowym wypełnieniu wniosku mogło skutkować jedynie pozostawieniem wniosku w tej części bez rozpoznania. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie nie powinno być prowadzone, gdyż organy zobligowane były przyjąć, że skarżąca nie złożyła skutecznie wniosku w zakwestionowanej części. Wprawdzie w wezwaniu z dnia 30 lipca 2004 r. powołano art. 50 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże należy przyjąć, że organ uwzględnił, że nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania w zakresie dotyczącym pozostałych działek. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie ustalał faktycznie, w jakim zakresie wniosek został złożony nieprawidłowo i czy zadeklarowane działki rolne powinny zostać objęte płatnościami, lecz poinformował skarżącą w pouczeniu, że wniosek nie będzie rozpatrywany w określonym zakresie. Jeżeli organ zamierzał rozpoznać merytorycznie cały wniosek to z pouczenia powinno wynikać, że negatywne zweryfikowanie wniosku w wyniku braku wyjaśnień skutkować będzie nałożeniem określonych w rozporządzeniach nr 2419/2001 i 2199/2003 sankcji. Wobec powyższego zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 i art. 32 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, gdyż dotyczą one przypadków, gdy wniosek został skutecznie złożony, lecz organy administracji negatywnie go zweryfikowały w ramach postępowania wyjaśniającego. Działaniem powyższym naruszono również art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obligujący organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu są zobligowane udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stwierdzić należy, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wadliwa także z innych powodów. Organ ten naruszył bowiem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie podał pełnej podstawy prawnej obniżenia skarżącej wnioskowanych płatności oraz nie wyjaśnił sposobu ustalenia ich wysokości. Podkreślić należy, że nie tylko nie wyjaśnił on podstawy prawnej, ale również nie przytoczył treści wymienionych w swojej decyzji przepisów prawa Unii Europejskiej i nie wskazał miejsca publikacji wskazanych aktów prawnych. Ograniczenie się do samego wskazania tych przepisów nie jest tożsame z powołaniem podstawy prawnej, do czego organy są zobowiązane na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Ponadto, powołując przepisy mające stanowić podstawę prawną zastosowania sankcji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołał również przepisy, które w stanie faktycznym sprawy nie miały zastosowania. Nieprawidłowość tę zauważył organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że tylko art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stanowiły podstawę obniżenia wnioskowanych płatności. W decyzji tej zabrakło również uzasadnienia faktycznego, gdyż nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Należy zauważyć, że na organie administracji publicznej odmawiającym stronie przyznania określonego świadczenia ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Strona powinna być bowiem świadoma tego, na jakiej podstawie prawnej nałożono na nią sankcje oraz w jaki sposób ustalona została ich wysokość. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego może stanowić podstawę prawną wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym wyłącznie, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji jest w całości prawidłowa. W przypadku natomiast, gdy decyzja ta zawiera wady, to utrzymując ją w mocy - organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo. Decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można było więc utrzymać w mocy nie naruszając tym samym art. 138 § l pkt l i 2. Przepisy te nie dają podstaw organowi odwoławczemu do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, ale nakazują mu jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty lub umorzenie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. art. 7, 77 § l, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji przedstawi czy, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości skarżącej przysługują wnioskowane płatności, ewentualnie czy, na jakiej podstawie i w jakiej wysokości należy zastosować potrącenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca j ą decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.