II SA/Ol 352/07

Dnia 20 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją "[...]", Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia pralni i części suszarni w budynku wielorodzinnym na pomieszczenia mieszkalne – przynależne do mieszkania nr "[...]" przy ul. "[...]" – działka nr "[...]" w obr. "[...]", dla inwestora: Spółdzielni Mieszkaniowej. Jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) odstąpił od uzasadnienia niniejszej decyzji. Od decyzji tej odwołała się H. S. żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w udziale wynoszącym "[...]", składającym się z lokalu mieszkalnego nr "[...]", części wspólnych budynku oraz udziału w gruncie działki nr "[...]" w obrębie Nr "[...]". Wskazała, że Spółdzielnie Mieszkaniowa podjęła starania o zmianę sposobu użytkowania pralni i części suszarni w budynku przy ul. "[...]", bez uprzedniego uzgodnienia z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości. Adaptacja wskazanych pomieszczeń, ich sprzedaż lub wynajęcie spowoduje zmianę udziałów we współwłasności budynku i gruncie, co wiąże się z ponownym zawarciem umów sprzedaży w formie aktów notarialnych. Ponadto wskazała, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie porozumiała się ze współwłaścicielami nieruchomości odnośnie zwrotu części wartości nieruchomości w związku ze zmniejszeniem się ich udziałów. Wobec powyższego, do czasu przedstawienia przez Spółdzielnię Mieszkaniowa konkretnych rozwiązań dotyczących zwrotu części poniesionych kosztów związanych z wykupem udziałów, odwołanie jest w pełni zasadne. Uwzględniwszy niniejsze odwołanie, decyzją "[...]", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W myśl zaś art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. W wyżej powołanych przepisach, jak podniósł Wojewoda, nie uregulowano zakresu ani sposobu wykonywania zarządu powierzonego. Tym samym, przyjąć należy, że zarząd powierzony może być wykonywany przez Zarząd Spółdzielni wyłącznie jako czynności zwykłego zarządu, sprawowane na zasadach ogólnych. Uwzględniając powyższe, do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, o której mowa w art. 199 ustawy Kodeks cywilny, a zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej bez wątpienia stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa żądając jej uchylenia w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 241 i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie w sprawie polegającej na przyjęciu, że do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Nadto, przytaczając treść art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podniosła, że zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez spółdzielnię mieszkaniową z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli. Niezależnie zatem od tego, czy czynność wchodzi w zakres tzw. zwykłego zarządu, czy też przekracza go, nie ma prawnej możliwości podejmowania uchwał przez zebranie właścicieli, czy zarząd wspólnoty, albowiem nie mają one podstaw prawnych do działania. Dopiero stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 241 i 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych pozwala na przyjęcie, że przepisy ustawy o własności lokali mają zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Rzeczą zasadniczą, istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy spółdzielnia będąca inwestorem i współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości musi uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli części wspólnych (mających prawo odrębnej własności lokali w budynku wchodzącym w skład tej nieruchomości) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118) czy takiej zgody nie potrzebuje. Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia pralni i części suszarni w budynku wielorodzinnym na pomieszczenia mieszkalne – przynależne do mieszkania nr "[...]", przy ul. "[...]" – są czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Wynika to chociażby z tego, że w istotny sposób naruszają prawo własności pozostałych współwłaścicieli. Ponadto wskazują na to też uregulowania art. 201 i 203 kodeksu cywilnego i art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali, które choć nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, to mogą posłużyć za wypracowane już wzorce służące do oceny wskazanych wyżej robót jako przekraczających zwykły zarząd. Wskazać też należy, iż art. 27 ust. 1 – 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że: ust.1. "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3". ust.2. "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio". ust.3. "przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26". Warto tu zauważyć, że cytowane przepisy dotyczące zasady zarządzania nieruchomościami wspólnymi są bardzo skomplikowane, a ich gramatyczna wykładnia nie daje oczywistej odpowiedzi, czy sprawowany przez spółdzielnię na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd powierzony to zarząd wyłączny z ograniczeniami wskazanymi w rozdziale 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, czy tylko wykonywany jako czynności zwykłego zarządu z zastosowaniem art. 199 kodeksu cywilnego do czynności przekraczających zwykły zarząd. Zatem skoro wykładnia gramatyczna okazuje się niewystarczająca, a na jej podstawie każda strona sporu uznaje swoje stanowisko w sprawie za oczywiście słuszne, należy zastosować też wykładnię systemową i funkcjonalną. Interpretując przepisy art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy pamiętać, że jest on wynikiem konieczności uregulowania sposobu zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię w sytuacji kiedy współwłaścicielem stają się też uzyskujący odrębną własność lokalu znajdującego się wcześniej w zasobach spółdzielni. Przy czym istotnym tu jest, że odrębna własność lokali to niejako "element obcy" w spółdzielczości mieszkaniowej. Regulacja umożliwiająca ustanowienie odrębnej własności lokalu znajdującego się w zasobach spółdzielni powstała w celu, zwiększenia praw osób posiadających lokale znajdujące się w budynkach spółdzielni mieszkaniowych. Niewątpliwie jednak nie chodziło o zrównanie uprawnień tych osób w zarządzie nieruchomością wspólną z uprawnieniami spółdzielni. Osoba taka podejmując decyzję o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, musi liczyć się z przekazaniem części swoich właścicielskich praw rozwiązaniom statutowym spółdzielni, z którą może organizacyjnie nic jej już nie łączyć. W literaturze pisze się wręcz o "prawniczej pułapce" zarządu nieruchomościami wspólnymi, w której znajdują się te osoby. Czego potwierdzeniem jest projekt zmiany ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który zawiera propozycję dodania art. 27 ust. 21 w którym nałożony byłby na spółdzielnię obowiązek poinformowania tych osób o formie zarządu nieruchomością wspólną ze względu na znaczne ograniczenie uprawnień właścicielskich. Szansę "oderwania się" od spółdzielni dają dopiero stany wskazane w art. 26 ust. 1 i art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które umożliwiają uzyskanie przez osoby posiadające odrębną własność lokalu nieograniczonych przez spółdzielnię uprawnień właścicielskich, bowiem wówczas to dopiero mają do nich zastosowanie wszystkie uregulowania ustawy o własności lokali. Przy czym należy zauważyć, że art. 241 ustanowiono dopiero w wyniku zmiany pierwotnej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ważnym jest też, że w projekcie pierwotnym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w art. 26 (obecnie art. 27) znajdował się ustęp 3, który stanowił że do podjęcia przez spółdzielnię czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Ustęp ten w toku prac sejmowych został wykreślony. Zatem skoro ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni wszystkich uregulowań z ustawy o własności lokali ani podobnego rozwiązania przewidzianego w projekcie ustawy (art. 26 ust. 3) to treść aktualnego art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych należy interpretować w ten sposób, że zarząd powierzony spółdzielni należy uznać za zarząd wyłączny z ograniczeniami wskazanymi w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych w tym art. 27 ust. 4 i 5. Przeciwna interpretacja wskazana przez Wojewodę, że zarząd powierzony to jedynie zarząd uprawniający spółdzielnię do czynności zwykłego zarządu, a do czynności przekraczających zwykły zarząd miałyby mieć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, tj. art. 199, prowadziłoby do znacznego ograniczenia spółdzielni w zarządzie majątkiem spółdzielni. Bowiem z art. 199 kc wynika, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgodna wszystkich współwłaścicieli. To spowodowałoby, że spółdzielnia podejmując czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu musiałaby uzyskać zgodę innych współwłaścicieli, w przeciwnym razie o taką zgodę musiałaby wystąpić zgodnie z art. 199 kc do Sądu. Taka sytuacja sparaliżowałaby zarządzanie nieruchomościami wielolokalowymi przez spółdzielnie, która miałaby stosować art. 199, który z zasady przeznaczony jest do zarządzania tzw. małymi wspólnotami. Trzeba jednak przyznać, że uznanie zarządu powierzonego spółdzielni za tzw. zarząd wyłączny prowadzić może do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jednak prawo własności nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom. Takie ograniczenia dotyczące zarządu nieruchomością wspólną ustanawia ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych w art. 27 powierzając ten zarząd spółdzielni. Oczywiście ograniczenie uprawnień właścicielskich bądź ich naruszenie uprawnia do żądania odszkodowania. Dotyczy to także sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując wykładnia ustępu 2 art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a w szczególności jej zdania drugiego, w zakresie, w jakim stanowi o stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, prowadzi do wniosku, iż zamierzeniem ustawodawcy było powierzenie spółdzielniom takich kompetencji co do zarządu nieruchomością wspólną, które obejmowałyby również czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Za powyższym ratio legis cytowanego przepisu wskazuje również fakt, iż gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie samodzielności spółdzielni tylko do czynności zwykłego zarządu, uregulowanie w tym zakresie wynikałoby wprost z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tak jak ma to miejsce w ustawie o własności lokali, gdzie z art. 22 ust. 2 tejże ustawy wynika wprost, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała współwłaścicieli i udzielenie pełnomocnictwa. Przy czym należy mieć na względzie, iż przepisy powyższej ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie mają w niniejszej sprawie zastosowania – za wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które to przepisy stosuje się odpowiednio, jednakże nie mają one znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Nie można zatem zgodzić się z zawartym w zaskarżonej decyzji poglądem Wojewody, iż pomimo braku uregulowania w przepisach zakresu i sposobu wykonywania przez spółdzielnię zarządu powierzonego, zarząd ten może być wykonywany wyłącznie jako czynności zwykłego zarządu, sprawowane na zasadach ogólnych. Jednocześnie należy zgodzić się z wyrażonym w skardze stanowiskiem, że z przytoczonego przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika wprost, że o ile nie zachodzą przesłanki z art. 241 i art. 26 tejże ustawy, zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez spółdzielnię mieszkaniową (będącą współwłaścicielem budynku) z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli. Z ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego nie wynika, iż większość właścicieli lokali w budynku przy "[...]" podjęła uchwałę, że w zakresie zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, co w konsekwencji oznaczałoby, że zmiana sposobu użytkowania pralni i suszarni wymagałaby uzyskania zgody w tym przedmiocie od pozostałych współwłaścicieli (art. 241), jak też nie wynika, że w budynku tym wyodrębniono własność wszystkich lokali, a żaden z właścicieli nie jest członkiem spółdzielni (art. 26). Powyższe wskazuje na fakt, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 241 i art. 26. Zatem trafny jest pogląd skarżącej, że niezależnie od tego, czy czynność dokonana przez spółdzielnię wchodzi w zakres tzw. zwykłego zarządu, czy też przekracza go, to prócz spółdzielni, która sprawuje zarząd nieruchomością ex lege, nie ma prawnej możliwości podejmowania uchwał przez zebranie właścicieli, czy zarząd wspólnoty, gdyż nie legitymują się one prawnymi podstawami do działania. W konsekwencji spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd powierzony nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie musi uzyskać zgody pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania części wspólnych jakimi są pomieszczenia pralni i suszarni na pomieszczenia mieszkalne - celem złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego na podstawie art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2006 r. Nr. 156 poz.1118). Stwierdzić zatem należy, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez Wojewodę polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli na tzw. "błędzie w subsumcji", co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej (zob. postanowienie SN z dn. 15.10.2001r., sygn. I CKN 102/99, niepubl.). W niniejszej sprawie błąd ten, co słusznie podnosi skarżąca spółdzielnia, polega na mylnym stwierdzeniu przez organ administracji, iż norma art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie reguluje kwestii sprawowania przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną, dlatego zarząd wykonywany przez spółdzielnię może dotyczyć czynności zwykłego zarządu, a w sprawach przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Reasumując, wskazane naruszenie prawa materialnego powoduje, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.