II SA/Ol 354/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu różnicy w opłatach czynszowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 23 października 2006r. W. P., funkcjonariusz Aresztu Śledczego złożył wniosek o zwrot różnicy w opłatach czynszowych. Wnioskodawca podał, iż zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 64,20m², za który zobowiązany jest płacić czynsz w wysokości 6,55zł/m², zajmowanego lokalu nie podnajmuje innym osobom oraz, że nie pobiera dodatku mieszkaniowego. Ponadto oświadczył, że posiada czterech członków rodziny uwzględnianych przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Decyzją "[...]" (znak: "[...]") Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił W. P. przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia określi zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Wskazał, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897 ze zm.), który wskazywał osoby uprawnione do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006r. sygn. akt P 6/06 (Dz. U. Nr 164, poz. 1165) za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym organ I instancji uznał, że w obecnym stanie prawnym nie istnieją regulacje prawne pozwalające na przyznanie wnioskowanej różnicy w opłatach czynszowych. W. P. w terminie wniósł odwołanie od wymienionej decyzji z dnia "[...]" żądając jej uchylenia. Podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny uchylił jedynie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002r. Pozostała natomiast w obrocie prawnym pozostała część § 3 rozporządzenia. Wskazał, iż ustawa o Służbie Więziennej nie przewiduje różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy do uzyskiwania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych od tego, czy lokal, który funkcjonariusz zajmuje jest własnością Skarbu Państwa, gminy, czy też innych podmiotów. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, iż W. P., mieszkającemu w lokalu Towarzystwa Budownictwa Społecznego przy ul. "[...]" w "[...]", z braku regulacji prawnej nie można przyznać zwrotu w różnicy w opłatach czynszowych. Wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie określa komu należy się zwrot w różnicy w opłatach czynszowych, a jedynie stwierdza, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych jest niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Dopiero nowelizacja ww. rozporządzenia w świetle zakwestionowanego paragrafu, może być podstawą wydania decyzji przez Dyrektora Aresztu Śledczego o przyznaniu zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż przysługuje mu prawo do zwrotu różnic czynszowych ponieważ nie ma regulacji, która by mu tego prawa odmawiała. Brak jest przeszkód, by funkcjonariusze zajmujący lokale należące do gmin lub innych jednostek samorządu terytorialnego lub stanowiące własność Skarbu Państwa mieli większe uprawnienia, niż funkcjonariusze wynajmujący lokale stanowiące własność innych podmiotów. Podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002r., który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002r. wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Wobec tego, iż przepis ten uznany został za niekonstytucyjny nie może stać się podstawą prawną orzeczenia administracyjnego. Natomiast ustawa o Służbie Więziennej w ogóle nie reguluje problematyki zwrotu różnic w opłatach czynszowych. Żaden z przepisów nie odnosi się do zagadnień przekazanych w upoważnieniu zawartym w art. 95 ust.2 ustawy do szczegółowego uregulowania. Tak istotne zagadnienie, jakim jest przyznanie lub pozbawienie jednostki uprawnień, może być regulowane wyłącznie aktem normatywnym o randze ustawy. Natomiast rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym w celu jej wykonania. Nie może więc samodzielnie regulować zagadnienia, co do którego w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący jest funkcjonariuszem Służby Więziennej. Zajmuje też lokal mieszkalny wynajmowany od Towarzystwa Budownictwa Społecznego w "[...]" o powierzchni 64,20m², za który opłaca czynsz w wysokości 6,55zł/m². W dniu podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowił, iż Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, wysokość czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, wysokość opłat dodatkowych oraz zasady zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, uwzględniając w szczególności wysokość czynszu najmu, części składowych czynszu najmu i okoliczności wpływające na jego wysokość, sposób obliczania różnicy w opłatach czynszowych oraz przypadki, w których zwrot nie przysługuje, a także tryb wypłaty tych należności. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w treści art. 95 ust. 2 ustawy Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynikało, iż osoba uprawniona, zajmująca lokal mieszkalny wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, niebędący w administracji jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, za który obowiązana jest opłacać czynsz, otrzymuje zwrot różnicy w opłatach czynszowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006r. uznał, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, § 3 ust. 1 rozporządzenia stracił moc z dniem 14 września 2006r. Po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego obowiązywała pozostała część § 3 rozporządzenia, tzn. § 3 ust. 2 – 6, która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2007r. z mocy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2006r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 251, poz. 1858). Przepisy uchylonego § 3 ust. 2 – 6 regulowały sposób obliczenia zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, wprowadzały dodatkowe ograniczenia w zwrocie tejże opłaty oraz regulowały kwestie związane z terminem zwrotu różnicy i ze złożeniem wniosku o zwrot opłaty. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006r. nie określił komu należy się zwrot różnicy w opłatach czynszowych. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż "ustawa o Służbie Więziennej nie reguluje bardziej precyzyjnie prawa do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Ustawodawca nie wskazuje expressis verbis kręgu podmiotów tego uprawnienia ani przesłanek jego nabycia, nie wyjaśnia również explicite pojęcia różnicy w opłatach czynszowych ani nie określa jednoznacznie zasad jej ustalania. Analiza przepisów ustawy umożliwia jednak częściową rekonstrukcję niektórych z wymienionych elementów. Wykładnia systemowa i funkcjonalna ustawy upoważnia do konkluzji, że podmiotem uprawnionym do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych są funkcjonariusze Służby Więziennej. Uprawnienie do zwrotu różnic czynszowych zostało wymienione obok zasady, że wysokość czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej określa Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Celem analizowanego uprawnienia jest ułatwienie zaspokojenia uzasadnionych potrzeb mieszkaniowych tym funkcjonariuszom, którzy wynajmują lokale mieszkalne nienależące do zasobu mieszkaniowego Służby Więziennej i którzy w związku z tym uiszczają czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej. Uprawnienie określone w ustawie ujednolica zakres wydatków ponoszonych na cele mieszkaniowe przez funkcjonariuszy opłacających czynsz w różnej wysokości. Wynika stąd, że adresatem uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę są funkcjonariusze, którzy są najemcami lokali mieszkalnych nienależących do Służby Więziennej i którzy uiszczają z tego tytułu czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej. Ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych na gruncie ustawy zawęża zakres swobody przysługującej Ministrowi Sprawiedliwości przy stanowieniu rozporządzenia". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyroku. Wykładnia art. 95 ust. 2 ustawy prowadzi więc do wniosku, iż w jego treści ustawodawca zawarł nie tylko delegację ustawową określającą upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia, które uregulowałoby zwrot różnicy w opłatach czynszowych. Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej upoważnia także do przyjęcia, iż podmiotami uprawnionymi do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych są funkcjonariusze, którzy wynajmują lokale mieszkalne nienależące do Służby Więziennej i uiszczają z tego tytułu czynsz wyższy od czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej. Po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zwrot różnicy w opłatach czynszowych jest niezależny od kryterium statusu prawnego lokalu mieszkalnego zajmowanego przez osobę uprawnioną. W sytuacji więc, gdy uprawnienie do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych wynika wprost z ustawy, zaskarżona decyzja nie była zgodna z prawem. Nie zmienia tego stwierdzenia okoliczność, że pomimo delegacji zawartej w ustawie Minister Sprawiedliwości nie wydał rozporządzenia zgodnego z upoważnieniem ustawowym. Brak przepisów wykonawczych nie może być bowiem przeszkodą do przyznawania uprawnienia do otrzymania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych w sytuacji, gdy takie uprawnienie wynika z ustawy o Służbie Więziennej. Organ rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego z dnia 23 października 2006r. zastosuje się do wymienionej wykładni art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.