II SA/Ol 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]"r. nałożył na przedsiębiorstwo A, karę pieniężną w wysokości 3 000 tys. zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących – ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Wskazano, że w dniu 15 listopada 2017 r. w miejscowości L. przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki Iveco o numerze rejestracyjnym "[...]", którym kierował P. C. Przejazd odbywał się w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa A z siedzibą w M. W momencie kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny na trasie Ostróda - Liwa. Podczas obserwacji pojazdu przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego zaobserwowano, że kierowca nie jechał trasą ujętą w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia. Kierowca poruszał się drogą ekspresową S7 omijając ujęte w zezwoleniu przystanki Piławki i Faltyjanki. Kontrola została udokumentowana protokołem z dnia 15 listopada 2017 r. Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: Kpa) w zw. z art. 74 § 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez sporządzenie protokołu kontroli w sposób nieprawidłowy, tj. bez spełnienia warunków formalnych określonych w powyższych przepisach, w szczególności wyrażające się brakiem podpisu inspektora na protokole kontroli oraz niewskazanie w protokole kontroli kto dokonywał czynności w trakcie kontroli, co powoduje nieważność protokołu i w konsekwencji powinno skutkować umorzeniem postępowania, gdyż przedmiotowy protokół nie mógł stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, - naruszenie art. 69 § 1 Kpa poprzez nieoznaczenie w protokole z przesłuchania świadka kierowcy P. C., czy protokół został odczytany świadkowi w związku z czym nie sposób uznać, iż wymóg ten został spełniony przez organ, - naruszenie art. 107 § 3 Kpa wyrażające się sporządzeniem uzasadnienia decyzji w sposób niekompletny poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie dlaczego i na jakiej podstawie ustalenia kontroli dotyczące trasy przejazdu zostały dokonane przez organ w oparciu o zezwolenie i rozkład jazdy z oznaczoną datą ważności do dnia 31 grudnia 2016 r., podczas gdy kontrola miała miejsce w dniu 15 listopada 2017 r., - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności zaniechanie przesłuchania m.in. świadka kierowcy P. C. i inspektora prowadzącego kontrolę oraz pracowników wydziału komunikacji starostwa w O., co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organ nieprawidłowych ustaleń faktycznych m.in. poprzez przyjęcie przez organ, że kierowca w dniu kontroli ominął przystanki Piławki i Faltyjanki ujęte w rozkładzie jazdy, - naruszenie art. 80 Kpa poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności przez przyjęcie, że przesłuchanie wnioskowanych świadków jest bezzasadne w świetle zebranego materiału dowodowego, podczas gdy materiał ten należy uznać za niekompletny, a także uznanie przez organ, że stwierdzone naruszenie zostało udowodnione. Ponadto skarżący podniósł, że protokół został wyłącznie zaparafowany w dodatku bez imiennej pieczątki. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że protokół został podpisany przez inspektora. Na pierwszej stronie protokołu jest wyraźne miejsce na podpis inspektora, który przeprowadził kontrolę. Nadto strona druga do protokołu oraz załącznik do protokołu, który zawiera opis stwierdzonego naruszenia, w związku z tym stanowi najistotniejszą część protokołu, musi być podpisany z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby dokonującej kontroli, co jest wyraźnie zaznaczone w treści dokumentu. W związku z powyższym, protokół kontroli nie może być uznany za ważny i nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócił uwagę także na protokół przesłuchania w charakterze świadka P. C. wskazując, że pod treścią wyjaśnień świadka jest miejsce na odpowiednie skreślenie i zaznaczenie, a tym samym wskazanie czy protokół został osobiście odczytany przez świadka czy też protokół został odczytany świadkowi. Jednakże wobec braku naniesienia odpowiedniego skreślenia w miejscu na to wyznaczonym, nie wiadomo czy protokół został odczytany osobie zeznającej. Niezależnie od powyższego pełnomocnik strony zaznaczył, że w trakcie przeprowadzonej kontroli kierowca okazał wypis z zezwolenia z ważnością do 31 grudnia 2016r. jak również rozkład jazdy z ważnością do 31 grudnia 2016 r. Strona skarżąca ma świadomość, iż na podstawie art. 78 ustawy o publicznym transporcie drogowym, zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r. wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017r. Jednakże organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii i nie podjął się wyjaśnienia dlaczego ustalenia kontroli dotyczące trasy przejazdu zostały dokonane w oparciu o zezwolenie i rozkład jazdy z ważnością do dnia 31 grudnia 2016 r., podczas gdy kontrola miała miejsce w dniu 15 listopada 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej P. C.wykonywał przewóz na linii regularnej Ostróda - Liwa. Wykonując przejazd z godz. 7:30 kierowca ominął ujęte w zezwoleniu przystanki Piławki i Faltyjanki. Powyższe naruszenie potwierdza protokół kontroli drogowej z dnia 15 listopada 2017 r. Ponadto kierowca P. C. przesłuchany w charakterze świadka powiedział: "W dniu dzisiejszym nie zajechałem na przystanki Piławki oraz Faltyjanki, ponieważ na tych przystankach w porannych godzinach nie ma żadnych pasażerów. Wiedziałem o tym fakcie od innych kierowców pracujących w naszej firmie. Żaden z pracowników przedsiębiorstwa, tj. ani kierowca, ani też inny pracownik biurowy nie pokazał mi przebiegu trasy, nie jechałem też jako drugi kierowca trasą Ostróda-Liwa. Przewozy na tej linii wykonuję dzisiaj pierwszy raz. Żadnego szkolenia po przyjęciu do pracy nie przeprowadzał pracodawca, jedynie krótką rozmowę w zakresie przepisów BHP oraz ruchu drogowego i czasu pracy kierowców". Organ odwoławczy argumentował dalej, że również z notatki służbowej sporządzonej przez mł. insp. M. F. i st. insp. A. F. wynika, że w dniu 15 listopada 2017 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wspólnie z pracownikami Wydziału Komunikacji Starostwa przeprowadzili obserwację w okolicach przystanku Faltyjanki odnośnie do prawidłowości realizacji przewozu osób na liniach regularnych przez odwołującą się firmę. W wyniku tych działań stwierdzono, że pojazd ww. przewoźnika nie poruszał się trasą ujętą w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia. Kierowca poruszał się drogą ekspresową S7 omijając ujęte w zezwoleniu przystanki Piławki i Faltyjanki. Ponadto z dwóch innych notatek służbowych sporządzonych przez mł. spec. transportu drogowego T. M. wynika, że również w dniu 11 października 2017 r. oraz 18 października 2017 r. przeprowadzono obserwację drogi S7 pomiędzy Ostródą i Miłomłynem przy miejscowości Faltyjanki i Bagieńsko stwierdzono, że w godzinach od 8:00 do 8:30 nie stwierdzono przejazdu autobusów przewoźnika. Ponadto z przesłanego przez Starostwo Powiatowe protokołu z kontroli realizacji rozkładów jazdy na przystankach Piławki i Faltyjanki wynika, że przewoźnik naruszał warunki zezwolenia. Pracownicy Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego stwierdzili, iż autobus relacji Ostróda - Liwa odjeżdżający z przystanku w Piławkach o godz.7:39 na przystanek nie przyjechał i przejechał drogą ekspresową. Kierowca przekazał, że "tym kursem nie jeździ się drogą lokalną, tylko ekspresową, o tej godzinie nie ma pasażerów na przystankach Piławki i Faltyjanki". Co więcej protokół wskazuje zdaniem organu, że nie jest to jedyny kurs podczas, którego kierowca nie zatrzymał się na wyznaczonym przystanku. Organ II instancji nie podzielił pozostałych zarzutów odwołania podnosząc, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy m.in. w oparciu o sporządzony prawidłowo protokół przesłuchania świadka i po właściwie przeprowadzonym postępowaniu wydał decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 68 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 74 § 2 ustawy o transporcie drogowym polegające na sporządzeniu protokołu kontroli z dnia 15 listopada 2017 r. w sposób nieprawidłowy, polegający na zamieszczeniu nieczytelnej parafy w miejscu przeznaczonym na podpis kontrolującego, wskutek czego z treści protokołu nie wynika kto i w jakim charakterze był obecny przy dokonywaniu czynności stwierdzonych protokołem kontroli; art. 69 § 1 Kpa poprzez nieoznaczenie w protokole z przesłuchania świadka z dnia 15 listopada 2017 r. czy przedmiotowy protokół został odczytany świadkowi wskutek czego nie sposób przesądzić, że ów wymóg został spełniony; art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 Kpa wyrażające się nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji kompleksowego postępowania dowodowego, zaś w szczególności zaniechaniem przesłuchania świadka kierowcy P. C., inspektora przeprowadzającego kontrolę oraz pracowników Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego, czego konsekwencją było dokonanie przez organ I instancji nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że kierowca w dniu kontroli ominął ujęte w rozkładzie jazdy przystanki Piławki i Faltyjanki; art. 80 Kpa poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów wyrażającą się przede wszystkim oparciem przez organ II instancji swojego rozstrzygnięcia na notatce służbowej, która nie znajduje się w aktach sprawy; art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie Skarżącej przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, mimo że ów organ powołuje się na dowód z notatki służbowej, który nie znajdował się w aktach sprawy w momencie jej rozpoznawania przez organ I instancji, wskutek czego nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w stadium odwoławczym postępowania; art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo, że skutkiem naruszeń wymienionych w pkt 1 - 3 powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie określone w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej u.t.d.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło, wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących – ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że doszło do opisanego w protokole kontroli z dnia 15 listopada 2017 r. naruszenia przepisów u.t.d. Przede wszystkim organ w dniu kontroli przesłuchał w charakterze świadka kierowcę, który prowadził autokar. Świadek zeznał m.in., że "nie zajechałem na przystanki Piławki oraz Faltyjanki, ponieważ na tych przystankach w porannych godzinach nie ma żadnych pasażerów. Wiedziałem o tym fakcie od innych kierowców pracujących w naszej firmie. Żaden z pracowników przedsiębiorstwa, tj. ani kierowca, ani też inny pracownik biurowy nie pokazał mi przebiegu trasy, nie jechałem też jako drugi kierowca trasą Ostróda-Liwa. Przewozy na tej linii wykonuję dzisiaj pierwszy raz (...). Żadnego szkolenia po przyjęciu do pracy nie przeprowadzał pracodawca, jedynie krótką rozmowę w zakresie przepisów BHP oraz ruchu drogowego i czasu pracy kierowców". Zeznania złożone tuż po zatrzymaniu są jednoznaczne, jasne i spójne. Wynika z nich, że kierowca nie zajechał do wyżej wymienionych miejscowości, gdyż na przystankach się tam znajdujących w porannych godzinach nie ma żadnych pasażerów. Wiedział o tym fakcie od innych kierowców pracujących w firmie. W ocenie Sądu okoliczność, że na protokole z przesłuchania świadka nie skreślono odpowiedniego zwrotu, czy protokół został osobiście odczytany przez świadka, czy też treść protokołu odczytano świadkowi, nie ma znaczenia dla jego ważności. Świadek bowiem protokół podpisał, składając wcześniej jednoznaczne zeznania. Protokół ten został też podpisany przez dwóch inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Okoliczność, że podpisy są nieczytelne, nie ma żądnego znaczenia, ani nie umniejsza też wartości dowodowej protokołu. Ponadto okoliczność ominięcia dwóch przystanków została potwierdzona w protokole kontroli drogowej podpisanej przez kierowcę oraz mł. insp. M. F. Wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy wynika, że protokół kontroli drogowej został podpisany (parafowany) przez mł. insp. M. F. Okoliczność, że pieczęć funkcjonariusza została słabo odbita nie ma żadnego znaczenia dla ważności protokołu, jak również to, że podpis inspektora jest nieczytelny. Jeżeli strona skarżąca uważa, że protokół kontroli został sfałszowany może zawiadomić odpowiednie organy. Dalej wskazać należy, że o nieprawidłowościach przy wykonywaniu przewozu osób na linii Miłomłyn-Ostróda świadczą także notatki służbowe inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (z dnia 16 października 2017 r., 18 października 2017 r. oraz z 20 listopada 2017 r.), z których jednoznacznie wynika, że także w innych dniach miały miejsca omijania przystanków w Piławkach i Faltyjankach. Dodatkowo z notatki służbowej sporządzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego (z dnia 15 listopada 2017 r.) wynika, że autobusy należące do strony skarżącej obsługujące połączenia o innych godzinach także nie zajeżdżały na przystanki w Piławkach i Faltyjankach. Notatki te jedynie potwierdzają słowa przesłuchanego w dniu 15 listopada 2017 r. kierowcy prowadzącego pojazd należący do strony skarżącej, że przystanki te omijane były przez kierowcę, gdyż na tych przystankach w porannych godzinach nie ma żadnych pasażerów, o czym kierowca dowiedział się od innych kierowców pracujących w firmie strony skarżącej. Materiał dowodowy wskazuje więc, że autokary należące do skarżącej poruszały się drogą ekspresową S-7 i nie zjeżdżały do miejscowości leżących obok tej drogi, nie obsługując tym samym pasażerów z opisanych wyżej miejscowości. W ocenie Sądu zeznania kierowcy wraz z informacjami płynącymi z notatek służbowych inspektorów oraz pracowników Starostwa Powiatowego stanowią spójną całość i potwierdzają, że w dniu kontroli 15 listopada 2017 r. kierowca wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem przepisów ustawy, skoro pominął celowo dwa przystanki na trasie przejazdu. Okoliczność, że organ nie wszczął postępowania z tytułu pominięcia opisanych przystanków w inne dni, czy też godziny nie ma znaczenia dla sprawy, podobnie jak gołosłowne twierdzenia strony skarżącej, że takie zdarzenia (opisane w notatkach służbowych) nie miały miejsca. Wskazać także należy, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Wprawdzie wspomniane notatki służbowe zostały włączone do akt administracyjnych sprawy już po zapoznaniu się z aktami pełnomocnika skarżącej, ale po ich włączeniu organ I instancji pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. zawiadomił stronę skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Żaden przepis nie ogranicza organu w prowadzeniu postępowania dowodowego już po zapoznaniu się strony z aktami sprawy. Z tych względów w ocenie Sądu materiał dowodowy został prawidłowo zebrany przez organ I instancji, a na podstawie tego materiału dowodowego organy wyciągnęły prawidłowe wnioski. Wydane decyzje spełniają też wymogi, o których mowa art. 107 § 3 Kpa. Dalej wskazać należy, że z art. 78 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2136) wynika, iż zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin upływa 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że nie tylko zezwolenia zachowały ważność, lecz także załączone do nich rozkłady jazdy, których każdy przewoźnik winien przestrzegać. Z akt sprawy nie wynika, by zaistniały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 - 3 u.t.d., dlatego też zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.