II SA/Ol 355/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie regulaminu przyznawania stypendium postanawia - - odrzucić skargę. Dnia 28 października 2004r. Rada Powiatu G. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendiów ze Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (dalej: ZPORR) i Europejskiego Funduszu Społecznego dla studentów mających stałe miejsce zameldowania na terenie Powiatu G., pochodzących z obszarów zmarginalizowanych, w tym w szczególności z obszarów wiejskich i restrukturyzacji przemysłów oraz z rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. W § l Regulaminu Rada Powiatu ustaliła, iż Regulamin dotyczy studentów, którzy łącznie spełniają następujące kryteria: znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, pochodzą z obszarów zmarginalizowanych w Powiecie G., pobierają naukę w państwowych i niepaństwowych szkołach wyższych prowadzonych w systemie dziennym, wieczorowym, zaocznym i eksternistycznym. Określono także, iż w przypadku gdy liczba osób spełniających kryteria określone w § l jest większa niż liczba stypendiów do rozdysponowania, pierwszeństwo w uzyskaniu stypendiów mają w kolejności: studenci o najniższych dochodach w rodzinie z zachowaniem warunku o dochodzie na osobę w rodzinie nie wyższym niż kwota uprawniająca do uzyskania świadczeń rodzinnych zapisana w ustawie o świadczeniach rodzinnych, studenci zamieszkali w największej odległości od szkoły wyższej, w której pobierają naukę oraz studenci o najwyższej średniej ocen z ostatniego roku akademickiego (§ 5 pkt 2). Regulamin wskazuje również, iż stypendia są przyznawane pod warunkiem uzyskania przez Powiat G. środków finansowych na ten cel. W § 7 określono, iż wnioski o przyznanie stypendiów oceniane są przez powiatową komisję stypendialną, do której zadań należy ocena poprawności złożonych wniosków pod względem formalnym oraz ustalenie listy rankingowej uprawnionych do otrzymania stypendiów wg kryteriów, o których mowa w § 5 pkt 2 Regulaminu. Stypendia przyznaje Starosta G. zgodnie z listą rankingową określoną przez komisję do wyczerpania środków finansowych otrzymanych przez Powiat G. na stypendia dla studentów. Na decyzję starosty służy zażalenie do Zarządu Powiatu złożone w terminie 7 dni od zawiadomienia o otrzymaniu stypendium. Starosta zawiadomi studentów o przyznaniu stypendiów pismem według wzoru Nr 3 stanowiącego załącznik do regulaminu. Ponadto, jak wskazano w § 8 Regulaminu, stypendia przekazuje się na podstawie umowy zawartej pomiędzy Powiatem G. a studentem. Na powyższą uchwałę - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -skargę wniosła J. S. W ocenie skarżącej kryteria w oparciu o które została sporządzona lista rankingowa nie są jasne. Według skarżącej niezrozumiałe jest przyjęcie jako jednej z przesłanek otrzymania stypendium jak najdalszej odległości miejsca zamieszkania studenta od siedziby szkoły wyższej. Skarżąca wskazała, iż to właśnie studenci o najniższych dochodach oraz znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej zawsze wybierać będą uczelnie o wybranym kierunku położoną jak najbliżej ich miejsca zamieszkania ze względów finansowych. Osoby wybierające uczelnie położone w dalszej odległości, przy jednoczesnej możliwości podjęcia studiów bliżej, muszą dysponować środkami finansowymi na ten cel, w przeciwnym razie wybraliby szkołę położoną bliżej. Skarżąca stwierdziła, iż niezrozumiałe jest także kryterium jak najwyższej średniej ocen z ostatniego roku studiów. Stypendia przyznawane ze środków ZPORR jak i ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego nie mają charakteru naukowego, gdyż nie dla tego celu zostały utworzone. Stypendia te natomiast są kierowane do młodzieży znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a więc posiadają charakter socjalny. Skarżąca uznała za niekonstytucyjny sposób rozdysponowania stypendiów zgodnie z ustaloną listą rankingową, gdyż takie rozdysponowanie pozbawia prawa do stypendium pozostałych uprawnionych do jego otrzymania, którzy spełniali wszystkie określone Regulaminem warunki. Niekonstytucyjne są w szczególności zapisy § 7 Regulaminu zamykające studentom, którym odmówiono prawa przyznania stypendium drogę do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy prawo takie mają osoby którym stypendium zostało przyznane i nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu takiej decyzji. Kontrowersje wywołuje również pytanie jaki charakter prawny ma rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania stypendium, w sytuacji, gdy regulamin stanowi, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium stanowi decyzję administracyjną. Należy - w ocenie skarżącej - uznać, iż rozstrzygnięcie takie jest również decyzją administracyjną bądź ewentualnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). W odwiedzi na skargę Powiat G. wniósł o jej oddalenie argumentując, iż uchwała Rady Powiatu w G. nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Uchwała nie zawiera przepisów prawa materialnego, które regulują prawa i obowiązki studentów i nie wpływa na sferę prawną studentów. Na podstawie przyjętego przez Radę Powiatu Regulaminu nie przysługuje studentom roszczenie o przyznanie stypendium. Przyjęty przez Radę Regulamin jest wewnętrznym aktem zarządzania skierowanym do Zarządu Powiatu, Starosty oraz Komisji opiniującej wnioski. Podniesiono zarzut, iż skarżąca powinna złożyć skargę na zasadach określonych w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. W skardze skarżąca winna wykazać interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które zostało naruszone poprzez podjętą uchwałę. Złożona przez skarżącą skarga nie wskazuje takich naruszeń. W ocenie organu skarżąca powołuje się jedynie na interes faktyczny w otrzymaniu stypendium, uważa mianowicie, iż kryteria winny zostać dobrane w inny sposób, mianowicie taki, aby umożliwić skarżącej znalezienie się na wyższej pozycji listy rankingowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 87 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyżej przytoczone przepisy wskazują, iż do sądu administracyjnego mogą zostać zaskarżone bądź akty prawa miejscowego bądź inne akty jednostek samorządu terytorialnego, ale jedynie te, które zostały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest żadnym z wymienionych wyżej aktów. Zaskarżoną uchwałą przyjęto Regulamin przyznawania stypendiów ze środków ZPORR i Europejskiego Funduszu Społecznego. Do sporządzenia Regulaminu zostały zobligowane powiaty, które zamierzają ubiegać się o wspomniane stypendia rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, póz. 2051). Rozporządzeniem tym w Rozdziale IV Priorytecie 2 (Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach), Działaniu 2.2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne przyjęto, że beneficjentami uprawnionymi do wdrażania działania - wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne dla studentów będą powiaty, związki porozumienia i stowarzyszenia powiatów. Beneficjenci będą odpowiedzialni za przygotowanie Regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutację stypendystów, wypłatę stypendiów lub refundację kosztów pobierania nauki przechowywania dokumentacji związanej z programami stypendialnymi. Przy czym rozporządzeniem tym określono, że powiat może przekazać obsługę (realizację) zadań w ramach projektu stypendialnego do podległych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność o charakterze edukacyjnym lub społecznym lub do organizacji pozarządowych. Regulamin przyznawania stypendium jest więc jednym z elementów projektu stypendialnego mającego na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów, który został określony w Działaniu 2.2. rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi, uchwała z dnia 28 października 2004r nie jest aktem prawa miejscowego, zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że do wydania aktu prawa miejscowego niezbędne jest jednoznaczne upoważnienie zawarte w ustawie, które określiłoby jednocześnie granice wydanego aktu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie zawiera delegacji dla Rady Powiatu do podjęcia uchwały ustanawiającej prawo miejscowe, w sprawie przyznawania stypendiów ze środków ZPORR i Europejskiego Funduszu Społecznego. Do opracowania Regulaminu - będącego załącznikiem do uchwały - przyznawania stypendiów z powyższych środków upoważnia radę powiatu jedynie rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r., a więc akt prawny niższego rzędu. Po drugie, trudno przyjąć, iż rozporządzenie daje uprawnienie dla rady powiatu do ustanowienia przepisów prawa miejscowego, skoro powiat opracowanie projektu stypendialnego, a więc także Regulaminu przyznawania stypendiów może przekazać innym podmiotom w tym działającym na terenie powiatu organizacjom pozarządowym. Po trzecie, w rozporządzeniu nie wskazano jakie szczegółowe uregulowania ma zawierać Regulamin, nie określono więc granic wydanego Regulaminu pozostawiając w dużej mierze jego treść inwencji powiatu, który chce zdobyć środki pomocowe na realizację programu stypendialnego. Po czwarte, Regulamin nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co jest niezbędne do zakwalifikowania danego aktu jako prawa miejscowego, lecz jedynie przepisy skierowane do Zarządu Powiatu, Starosty i Komisji opiniującej wniosku o stypendia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie jest także innym aktem niż określony w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjętym z zakresu administracji publicznej. Z rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 wynika, że w Działaniu 2.2. Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne powiaty wskazane zostały jako beneficjenci korzystający ze wsparcia finansowego. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest jednym z programów operacyjnych służących realizacji Narodowego Planu Rozwoju. Program ten obejmuje szereg priorytetów i działań nim wskazanych, realizowanych przez różne podmioty. Narodowy Plan Rozwoju został przyjęty ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, póz. 1206). Ustawodawca w art. 2 pkt l ustawy wyjaśnił, iż beneficjent oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Beneficjent jest więc podmiotem, który realizuje projekt tj. przedsięwzięcie realizowane w ramach działania, będące przedmiotem umowy o dofinansowanie projektu między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją wdrażającą albo działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą (art. 2 pkt 9 ustawy). W związku z powyższym, beneficjentem może być nie tylko podmiot prawa publicznego np. jednostka samorządu terytorialnego, ale też osoba fizyczna lub osoba prawna. Wymienione zapisy ustawy wraz z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w Działaniu 2.2 Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne wskazują, iż powiat w niniejszej sprawie działa jako osoba prawna będąca beneficjentem przyznanej pomocy, nie zaś jako jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania z zakresu administracji publicznej. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż beneficjentami co do zasady mogą być różne podmioty, w tym nie wykonujące zadań z zakresu administracji publicznej. Ponadto powiat może przekazać realizacje projektu innym podmiotom nie będącym jednostkami administracji publicznej, a realizacja projektu następuje w wyniku zawartej umowy. Tak więc Regulamin przyznawania stypendiów nie jest innym aktem podjętym z zakresu administracji publicznej, nie został on bowiem uchwalony na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie nakładającej na powiat obowiązki do wykonywania władztwa administracyjnego. Dodatkowo podkreślić należy, że przyjęty Regulamin jest częścią projektu tj. przedsięwzięcia realizowanego w niniejszej sprawie w ramach Działania 2.2. -Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne. Art. 20 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazuje, iż prawa i obowiązki beneficjenta, związane z realizacją projektu, w zakresie zarządzania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli określa umowa o dofinansowanie projektu. Rozporządzeniem z dnia l lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 (Dz. U. Nr 166, póz. 1745) wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju przyjęto w Dziale VIII System wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Z zapisów rozporządzenia, w szczególności z Podrozdziałów 8.2.7. i 8.4.4 Działu VIII, wynika, iż do realizacji projektu zaangażowanych jest wiele instytucji określonych rozporządzeniem. Rozporządzenie wskazuje mianowicie, iż we wdrożeniu projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego biorą udział następujące podmioty: Beneficjent, Instytucja Wdrażająca (Wojewódzki Urząd Pracy, samorząd województwa), Instytucja Pośrednicząca (urząd wojewódzki) oraz "ciała opiniodawcze" takie jak Regionalny Komitet Sterujący (Podrozdział 8.2.4.) i Komisja Oceny Projektów (Podrozdział 8.2.6.). Wszystkie instytucje zaangażowane we wdrażanie ZPORR zobowiązane są do realizacji swoich zadań w zgodzie z procedurami zapisanymi w Podręczniku wdrażania ZPORR. Z wykresu 20.2 przedstawiającego ogólny schemat ZPORR dla Priorytetu II przedstawiono jeszcze szerszy obraz instytucji publicznych biorących udział we wdrożeniu projektu, począwszy od Komisji Europejskiej poprzez instytucję płatniczą (Ministerstwo Finansów) i Instytucję Zarządzającą (Ministerstwo Gospodarki i Pracy), a skończywszy na podmiotach już wymienionych realizujących Zintegrowany Program Operacyjny. Przyjęcie projektu następuje poprzez podpisanie przez Instytucję Wdrażającą (samorząd województwa) umowy o przyznaniu dofinansowania na realizację projektu z Beneficjentem. Przyjęcie Projektu poprzedzone jest wieloma Etapami: Etap I: Zatwierdzenie Planu Ramowego, Etap II: Umowa o finansowanie Działania w ramach Priorytetu II ZPORR pomiędzy Instytucją Pośredniczącą i Instytucją Wdrażającą, Etap III: Ocena i wybór projektów. W Etapie III określono, iż Instytucja Wdrażająca organizuje wezwanie do składania projektów i przeprowadza ich ocenę zgodnie z Planem Ramowym. Najpierw projekty są weryfikowane pod kątem formalnym, następnie Komitet Oceny Projektów dokonuje oceny merytorycznej. Komitet ten sporządza raport z oceny wraz z listą rankingową projektów. Na tej podstawie Instytucja Wdrażająca dokonuje wyboru projektów, o których informowany jest Regionalny Komitet Sterujący. Pokrótce przytoczona droga do realizacji projektu wskazuje, iż opracowany Regulamin przyznawania stypendiów (będący przecież częścią projektu) jest przedmiotem oceny wielu wskazanych podmiotów. W systemie przyjęcia projektu, jego realizacji, a następnie kontroli wykonania ustawodawca nie przewidział kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji przyjęty zaskarżoną uchwałą przez Radę Powiatu G. Regulamin przyznawania stypendiów nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie do treści art. 58 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i oraz 4 u.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.)" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 157). Skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego lub innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie podlega także kognicji sądów administracyjnych z mocy przepisów szczególnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowił odrzucić skargę.