II SA/Ol 356/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na pismo Starosty z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania stypendium postanawia - - odrzucić skargę. Z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, iż pismem Starosty G. z dnia 10 lutego 2005r. Nr "[...]" J. S. została zawiadomiona o braku możliwości przyznania stypendium ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. W piśmie przedstawiono także kryteria na podstawie, których ustalono listę rankingową studentów ubiegających się o stypendia oraz poinformowano J. S., iż jej wniosek o przyznanie pomocy spełnia warunki formalne, a wnioskodawczyni została zakwalifikowana na 88 miejscu. Z uwagi jednak na ograniczone środki jakimi dysponuje Powiat stypendia zostały przyznane jedynie pierwszym osobom z listy rankingowej do wyczerpania środków finansowych na ten cel. W dniu 4 maja 2005r. J. S. wniosła skargę na zawiadomienie Starosty G. z dnia 10 lutego 2005r. w sprawie odmowy przyznania stypendium. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazała, iż w dniu 24 lutego 2005r. doręczono jej zawiadomienie Starosty G. dotyczące odmowy przyznania stypendium ze środków Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (dalej: ZPORR) i Europejskiego Funduszu Społecznego. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § l Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), Starosta G. poinformował skarżącą, że zawiadomienie z dnia 10 lutego 2005r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Według skarżącej, podstawę prawną przyznawania studentom stypendiów stanowił akt prawa miejscowego w postaci uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu w G. z dnia 28 października 2004r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania stypendiów dla studentów Powiatu G. w celu wsparcia edukacyjnego młodzieży wiejskiej oraz sposobu podziału środków finansowych Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. Wskazując na tą uchwałę skarżąca podniosła, iż Rada Powiatu przyjęła, że rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium stanowi decyzję administracyjną, zaś rozstrzygnięcie o odmowie przyznania stypendium już takiej decyzji nie stanowi, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrowersje wywołuje również pytanie jaki charakter prawny ma rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania stypendium, w sytuacji, gdy Regulamin stanowi, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium stanowi decyzję administracyjną. Należy - w ocenie skarżącej - uznać, iż rozstrzygnięcie takie również jest decyzją administracyjną ewentualnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Skarżąca przywołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym o uznaniu aktu za decyzję administracyjną przesądza jego treść, a nie nazwa czy forma. Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia. Z samej tylko decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwołania, zaś postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, co jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa, dlatego niedopuszczalne jest używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalanie. Argumentował on, iż zawiadomienie skarżącej z dnia 10 lutego 2005r. o odmowie przyznania stypendium nie było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Postępowanie w sprawie przyznania stypendium ze środków ZPORR nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, i postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję administracyjną. Student nie jest też stroną postępowania administracyjnego zarówno w ujęciu procesowym, jak i w ujęciu prawa materialnego. W ocenie organu przyznanie przez Starostę stypendium nie jest też aktem lub czynnością w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, gdyż nie dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Regulamin w oparciu, o który to zawiadomienie zostało skierowane do wnioskodawczyni nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, a jest jedynie aktem wewnętrznym skierowanym do Zarządu Powiatu, Starosty oraz Komisji opiniującej wnioski o stypendium. O akcie lub czynności w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wtedy, gdy akt lub czynność skierowane są do określonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt l ustawy) oraz inne niż określone w pkt. l akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z treści skargi wynika, iż skarżąca uznaje zaskarżone pismo za decyzję administracyjną lub ewentualnie za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, jako podstawę do podjęcia takiego aktu administracyjnego wskazuje przepisy prawa miejscowego mianowicie uchwałę Nr "[...]" Rady Powiatu w G. Z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (...), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 str. 455). Z kolei z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ma do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonych stanowisk doktryny widać, iż sprawę można załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego lub inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, wskazuje taką formę rozstrzygnięcia i zakończenia przeprowadzonego postępowania administarcyjnego. Podobnie z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Możliwość przyznawania stypendiów w ramach Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego wprowadzono rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z l lipca 2004r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, póz. 1745). Uszczegółowienie zasad przyznawanych stypendiów nastąpiło natomiast rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, póz. 2051). Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, póz. 1206). W sprawie niniejszej organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie odmowy bądź przyznania stypendium, gdyż żaden przepis ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, jak i wymienionych rozporządzeń nie przewiduje załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy wskazanych aktów prawnych nie przewidują też, że przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium ma nastąpić innym niż decyzja aktem o charakterze zewnętrznym (tj. skierowanym do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi wydającemu akt), w którym nastąpi konkretyzacja uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2004r. wskazuje jedynie grupę studentów, na którą powiat będący beneficjentem może pozyskać środki finansowe na stypendia. Samo rozporządzenie nie przewiduje jednak trybu ubiegania się przez studenta, będącego beneficjentem ostatecznym o przyznanie mu stypendium, regulując w istocie jedynie prawa i obowiązki beneficjentów, nie zaś beneficjentów ostatecznych. Na podstawie tylko samego rozporządzenia beneficjent ostateczny nie nabywa uprawnień do otrzymania stypendium. Stypendium może zostać przyznane dopiero po skonkretyzowaniu uprawnień beneficjenta i pozyskaniu przez niego w drodze umowy środków finansowych na ten cel. Nie sposób także przyjąć, iż to z Regulaminu przyznawania stypendiów może wynikać obowiązek wydania decyzji administracyjnej przez organ. Regulamin ten nie stanowi prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, póz. 1592 ze zm.). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że do wydania aktu prawa miejscowego niezbędne jest jednoznaczne upoważnienie zawarte w ustawie, które określiłoby jednocześnie granice wydanego aktu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie zawiera delegacji dla Rady Powiatu do podjęcia uchwały ustanawiającej prawo miejscowe, w sprawie przyznawania stypendiów ze środków ZPORR i Europejskiego Funduszu Socjalnego. Do opracowania Regulaminu - będącego załącznikiem do uchwały - przyznawania stypendiów z powyższych środków upoważnia radę powiatu jedynie rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004r., a więc akt prawny niższego rzędu. Po drugie, trudno przyjąć, iż rozporządzenie daje uprawnienie dla rady powiatu do ustanowienia przepisów prawa miejscowego, skoro powiat opracowanie projektu stypendialnego, a więc także Regulaminu przyznawania stypendiów może przekazać innym podmiotom w tym działającym na terenie powiatu organizacjom pozarządowym. Po trzecie, w rozporządzeniu nie wskazano jakie szczegółowe uregulowania ma zawierać Regulamin, nie określono więc granic wydanego Regulaminu pozostawiając w dużej mierze jego treść inwencji powiatu, który chce zdobyć środki pomocowe na realizację programu stypendialnego. Po czwarte, Regulamin nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co jest niezbędne do zakwalifikowania danego aktu jako prawa miejscowego, lecz przepisy skierowane do Zarządu Powiatu, Starosty i Komisji opiniującej wnioski o stypendia. Trudno też przyjąć niezależnie od charakteru prawnego Regulaminu, iż Regulamin stanowiony przez jednostkę samorządu terytorialnego może wprowadzać obowiązek wydania decyzji administracyjnej, podczas, gdy przepisy wyższego rzędu w oparciu, o który Regulamin ten wydano nie przewidują podjęcia w sprawie decyzji administracyjnej. Samo zaś użycie w Regulaminie słowa "decyzja" nie oznacza jeszcze, że mamy w sprawie do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Skoro Regulamin przyznawania stypendium nie jest aktem prawa miejscowego, to w konsekwencji wszelkiego rodzaju czynności podejmowane przez podmiot działający na jego podstawie nie mogą zostać uznane za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności podjętych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zawiadomienie z dnia 10 lutego 2005r. nie było więc decyzją administracyjną, jak również innym aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 58 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja wystąpi, "gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i oraz 4 u.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.)" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 157). Skoro zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej oraz innego aktu lub czynności o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowił odrzucić skargę.