II SA/Ol 356/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi M. Ch. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. W dniu "[...]" Wójt Gminy "[...]" wszczął na wniosek Starosty "[...]", postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania M. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu nr "[...]" przy "[...]" w "[...]". Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wójt Gminy "[...]" orzekł o wymeldowaniu M. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy "[...]" w "[...]". Argumentował, iż materiał dowodowy przedmiotowej sprawy wykazał, że M. C. opuścił miejsce pobytu stałego, a opuszczenie lokalu spełnia przesłanki wymeldowania zawarte w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślił, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma za zadanie potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe uznanie, że opuszczenie lokalu miało dobrowolny charakter oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak możliwości uczestnictwa w przesłuchaniu świadka K. C., a także tendencyjne prowadzenie postępowania, nie ustalające przyczyn przymusowego wyprowadzenia się głównego najemcy z lokalu mieszkalnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie wymeldowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]’, Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż z dokonanych w toku postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji ustaleń bezspornie wynika, iż M. C. opuścił sporny lokal w "[...]" i obecnie w nim nie przebywa, czego zresztą nie kwestionuje. Z treści wyjaśnień M. C. wynika jednoznacznie, że opuścił on miejsce pobytu stałego. Jako przyczynę opuszczenia miejsca zamieszkania wskazał rozwód i wymianę zamków w drzwiach przez byłą żonę, która nie wpuszcza go do mieszkania oraz nie udostępniła mu nowych kluczy. W momencie opuszczania mieszkania zabrał niezbędne rzeczy osobiste, a wszystkie przedmioty zakupione podczas trwania małżeństwa pozostawił w mieszkaniu. Nie ma możliwości dostania się do mieszkania, ponieważ nie posiada do niego kluczy. Aktualnie wynajmuje stancję, ale bardzo często przebywa w "[...]" na terenie posesji przy budynku lub w szopie, w której pozostawił narzędzia i opony samochodowe. Okoliczność niezamieszkiwania M. C. w lokalu przy "[...]" w "[...]" potwierdziła A. C. wskazując, że jej były mąż nie mieszka w spornym lokalu od połowy "[...]" i nie ma w nim jego rzeczy osobistych. Powyższą okoliczność potwierdziły również córki M. C. oraz oględziny spornego lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, iż za dobrowolnością i trwałością opuszczenia przez M. C. dotychczasowego miejsca zamieszkania przemawia fakt skoncentrowania swojego życia w innym miejscu oraz długość okresu, jaki upłynął od momentu opuszczenia miejsca pobytu stałego. Opuszczenie przez skarżącego miejsca zameldowania na pobyt stały miało charakter dobrowolny w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ za taki przyjmuje się sytuację, gdy strona opuszcza miejsce zameldowania na skutek konfliktu rodzinnego nie podejmując przy tym działań mających na celu powrót do dotychczasowego mieszkania. Wskazał, że od momentu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, aż do zakończenia postępowania administracyjnego, a więc przez ponad "[...]", M. C. nie podjął żadnych środków prawnych, których celem byłaby ochrona utraconego posiadania. Sam zamiar powrotu do lokalu jaki deklaruje skarżący nie jest wystarczającą przesłanką do utrzymywania zameldowania. Jeżeli, więc nastąpiło opuszczenie lokalu, a w ślad za tym opuszczeniem nie został wypełniony obowiązek wymeldowania się, to ustawowym obowiązkiem organu gminy prowadzącego ewidencję ludności było wydanie decyzji orzekającej o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż w sytuacji, gdy osoba faktycznie nie mieszka w miejscu zameldowania już od dłuższego czasu i nie koncentruje w nim swoich spraw życiowych, odmowa wymeldowania stałaby się utrzymywaniem fikcji, naruszającej sens i wiarygodność ewidencji ludności. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia "[...]" wywiódł do Sądu M. C. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez bezkrytyczną akceptację przez Wojewodę wybiórczego przeprowadzenia czynności koniecznych do właściwego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, co w istocie odbiło się na braku merytorycznej oceny przesłanki "dobrowolności" opuszczenia lokalu mieszkalnego, jako doktrynalnego znamienia wymeldowania z pobytu stałego. 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji i bezkrytyczne powielenie tejże argumentacji przez Wojewodę. 3) naruszenie art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż Wójt Gminy "[...]" w sposób wyczerpujący ujawnił dowody mające potwierdzać, iż skarżący w sposób dobrowolny i na stałe opuścił lokal mieszkalny przy "[...]" w "[...]" - Wojewoda nie ocenił postawy organu pierwszej instancji w kontekście braku odniesienia się do zeznań sąsiadów, tj. B. T. i I. R., którzy ewidentnie wskazywali na częstą obecność skarżącego nieopodal mieszkania przy "[...]", czy też w pomieszczeniach przynależnych do przedmiotowego lokalu. 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i 79 k.p.a., poprzez brak możliwości uczestnictwa skarżącego w przesłuchaniu świadka K. C., a tym samym uniemożliwienie zadawania pytań świadkowi, a także tendencyjne prowadzenie postępowania, skupiające się w istocie na rozpytywaniu świadków jedynie w zakresie faktu częstotliwości przyjazdów M. C. do "[...]", nie ustalające przyczyn przymusowego wyprowadzenia się głównego najemcy z lokalu mieszkalnego. Argumentował m.in., że organy administracji nie podjęły wysiłku w celu ustalenia czy mieszkanie opuścił dobrowolnie, czy też został do tego zmuszony. Nadto organy nie ustaliły czy wnioskował o ustalenie sposobu korzystania z wspólnie zajmowanego mieszkania w ramach postępowania rozwodowego. Podniósł, iż organy uniemożliwiły mu udział w przesłuchaniu córki, co było na tyle istotne, iż mogła ona potwierdzić jego obecność w spornym mieszkaniu. Konkludując podniósł, iż nigdy nie opuścił dobrowolnie lokalu mieszkalnego ale został do tego bezprawnie zmuszony przez byłą małżonkę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 79 k.p.a., bowiem w trakcie przesłuchania w obecności skarżącego świadka – córki skarżącego, odmówiła ona składania zeznań w oparciu o art. 83 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., sygn. III AZP 11/86, PIP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji, a zatem organ odwoławczy powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 1232/10, publ. LEX nr 821181). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W sprawie organ drugiej instancji ponownie dokonując oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego uznał, iż daje on podstawy do wymeldowania M. C. z pobytu stałego. Materialną podstawę prawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Stosownie do tego, uznanie pobytu za stały uzależnione jest od łącznego spełnienia określonych przez ustawodawcę przesłanek tj.: faktycznego przebywania pod określonym adresem oraz jednoczesnego zamiaru stałego pobytu w tym miejscu połączonego z wolą koncentracji w nim swoich spraw życiowych. Zwrócić należy uwagę, że zarówno zameldowanie, jak i wymeldowanie, jest aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby, charakteru tego pobytu, bądź jego ustania w dotychczasowym miejscu, służącym zbieraniu i aktualizowaniu danych o miejscu pobytu osób fizycznych, zgodnie z rzeczywistym i aktualnym stanem faktycznym. Fakt zameldowania lub wymeldowania nie ma natomiast wpływu na stosunki cywilnoprawne, w tym na prawo do lokalu mieszkalnego. W myśl art. 9 ust. 2b ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Analogicznie zatem przyjąć należy, że wymeldowanie służy potwierdzeniu faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego. Dokonywane jest ono zazwyczaj w drodze czynności materialno – technicznej, która to nie ma cech aktu administracyjnego i nie kończy postępowania w konkretnej sprawie. Wydanie aktu administracyjnego w tym zakresie ustawodawca przewidział jedynie w przypadku wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podstawę prawną wymeldowania osoby z pobytu stałego bez jej wyraźnego oświadczenia woli o dokonaniu wymeldowania stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do powołanej regulacji, jedyną przesłanką wymeldowania osoby z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie przez nią miejsca, w którym była zameldowana na pobyt stały. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy, rozumiane jest jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i wyprowadzenie się do innego miejsca pobytu. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może przy tym nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie odpowiedniego w tym zakresie oświadczenia, jak również poprzez odpowiednie zachowanie, które wyraża wolę danej osoby. W świetle powyższego, postępowanie w sprawie dokonania wymeldowania, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy, wymaga ustalenia stanu faktycznego związanego z fizycznym opuszczeniem przez wymeldowywanego miejsca pobytu stałego. Przy czym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i jednoczesne zerwanie związków z dotychczasowym lokalem. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie faktycznych okoliczności, a nie tylko treści ujętych w oświadczeniach zainteresowanej osoby. Przy jego ustaleniu nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy oświadczenie to znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej wymeldowania M. C. z miejsca pobytu stałego wymagało ustalenia przez organ odwoławczy, czy opuścił on miejsce pobytu stałego i czy opuszczenie to miało charakter trwały. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu uznać należało, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie przeprowadzone zostało przez Wojewodę zgodnie z przepisami prawa. Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ zgromadził materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia wystąpienia przesłanek wymeldowania, a następnie dokonał jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. i dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu swojej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć trzeba, że w postępowaniu przeprowadzony został dowód z przesłuchania świadków (B. T. i I. R.), którzy zeznali, że widywali M. C. w okolicach lokalu przy "[...]" w "[...]", na podwórzu lub garażu przy aucie. Wyjaśnić jednak należy, co zasadnie podniósł Wojewoda, że pobyt w pobliżu budynku, w którym znajduje się sporny lokal, czy też na posesji, gdzie posadowiony jest garaż, z którego korzysta skarżący, nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w spornym lokalu. To, że skarżący widywany jest przez świadków we wskazanych miejscach nie oznacza, że mieszka on lub przebywa w lokalu przy "[...]". Ponadto z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, a powyższe okoliczności nie są kwestionowane, że skarżący nie zamieszkuje w spornym lokalu (v: pismo skarżącego do Starosty "[...]" z dnia "[...]", zeznania córki skarżącego K. C.). Ponadto z oświadczenia byłej żony skarżącego wynika (v: protokół przesłuchania świadka A. C.), że w połowie "[...]" M. C. opuścił sporny lokal i zabrał swoje rzeczy osobiste. W świetle opisanych okoliczności, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że zachowanie M. C. jednoznacznie wskazuje, że zrezygnował on z przebywania we wskazanym lokalu. Zatem zgodzić należy się z Wojewodą, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, bowiem M. C. opuścił wskazany lokal w sposób trwały i przeniósł centrum życiowe poza miejsce dotychczasowego zameldowania. Dodatkowo podnieść należy, że istotne były też okoliczności związane z opuszczeniem lokalu w związku ze stwierdzonym sądownie znęcaniem się nad rodziną (k. 62 akt administracyjnych). Można przy tym wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1097/12) utrwalony został pogląd, że przez opuszczenie lokalu należy rozumieć wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Jeżeli jednak strona twierdzi, że została usunięta z dotychczasowego miejsca pobytu w drodze przymusu fizycznego lub psychicznego, a nie wystąpiła na drogę sądową o ochronę swoich uprawnień do zamieszkiwania w miejscu pobytu, to taka sytuacja daje podstawy do przyjęcia, że osoba dotychczasowe miejsce pobytu stałego opuściła dobrowolnie. Niewątpliwie skarżący nie dochodził swoich praw do lokalu przed sądem powszechnym. Natomiast w piśmie kierowanym do organu (k. 41 akt administracyjnych) stwierdził, że nie może zamieszkiwać w spornym lokalu ze względu na nieporozumienia rodzinne. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda zasadnie stwierdził, że w sprawie została spełniona przesłanka opuszczenia lokalu, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Zatem zaskarżona decyzja w niczym nie narusza prawa, bowiem została wydana zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz k.p.a. – organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia w sprawie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i w oparciu o te ustalenia wydał trafne rozstrzygnięcie. Wskazać również należy, że decyzje Wojewody w pełni zrealizowała wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawierała szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Reasumując, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego, uznając, że skarżący opuścił lokal, co w konsekwencji musiało, w świetle art. 15 ust. 2 ustawy, prowadzić do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w tym lokalu. Należy zaznaczyć, iż z przepisów ustawy o ewidencji ludności nie wynika aby konieczne było badanie przy orzekaniu o wymeldowaniu faktycznych przyczyn opuszczenia lokalu, które skłoniły osobę do opuszczenia miejsca pobytu, a ustala się wyłącznie fakt opuszczenia lokalu, jako jedynej przesłanki warunkującej wymeldowanie, a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z podanych wyżej względów - skoro podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, a zaskarżona decyzja nie uchybia prawu - skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.