II SA/Ol 356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z [...] r., Kierownik Działu Realizacji Pomocy i Sprawozdawczości MOPS w O., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta O. (dalej jako "organ pierwszej instancji"), odmówił przyznania na wniosek D. S. (dalej jako: "strona", "skarżący"), świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup ogrzewania lub opału. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w miesiącu listopadzie 2023 r. był zasiłek stały. Ustalono, że posiadany przez stronę dochód w wysokości 719 zł nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 776 zł. Jednakże organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek ma również obowiązek kierować się zasadami wyrażonym w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.", a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej. Pomoc powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Pracownik socjalny w trakcie przeprowadzonego postępowania nie znalazł przesłanek do udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego. Świadczenia pomocy społecznej mają charakter pomocniczy, organy nie są zobowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy lecz mają jedynie pomóc w ciężkiej sytuacji życiowej, pomoc ta ma mieć charakter doraźny i z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Organ rozpatrując wniosek o pomoc musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu pierwszej instancji nie istnieje uzasadniona przesłanka przyznania wnioskowanej pomocy, tj. zasiłku celowego na zakup opału. Strona korzysta regularnie z pomocy społecznej. W miesiącu grudniu 2023 r. otrzymała pomoc w postaci zasiłków celowych w łącznej wysokości 1000 zł, ponadto skarżący jest uprawniony do zasiłku stałego, a od 1 grudnia został przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 100,20 zł. Ponadto w miesiącu styczniu 2024 r. złożony został kolejny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na leki, prąd, żywność i opłaty, który zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. W odwołaniu, złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), skarżący podniósł, że jest osobą bardzo schorowaną i utrzymuje się z zasiłku stałego, którego nie starcza na opłaty. Nie ma za co wykupić leków, opału i żywności. Decyzją z [...] r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, chodzi przy pomocy kul. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku zasiłku celowego przepisy nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, ani też nie określają wysokości zasiłku lecz stanowią, że może zostać przyznany. Oznacza to, że kwestia przyznania zasiłku, jak i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy nie może być utożsamiany ze źródłem utrzymania. Istotą zasiłku celowego jest "pokrycie części lub całości kosztów" konkretnej potrzeby bytowej, na co wskazuje brzmienie przepisu art. 39 ust. 2 u.p.s. Kolegium wskazało, że jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Kolegium podniosło, że organ pomocy społecznej nie pozostawia strony bez jakiejkolwiek pomocy. Praktycznie w każdym miesiącu wspiera go finansowo w różnych kwotach. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r., organ przyznał zasiłek celowy na pokrycie kosztów zakupu opału w wysokości 100 zł, zatem potrzeby związane z częściowym pokryciem kosztów opału zostały zaspokojone. Wobec powyższego, Kolegium podziela stanowisko organ pierwszej instancji, że nie istnieje uzasadniona przesłanka do przyznania wnioskowanej pomocy (zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu opału). Jak słusznie bowiem zauważył organ pierwszej instancji, świadczenia z pomocy społecznej mają charakter pomocniczy, organy nie są zobowiązane do pokrycia wszystkich potrzeb wnioskodawcy. Kolegium, po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie nie znalazło nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, skarżący podniósł, że jest osobą bardzo schorowaną, utrzymuje się z zasiłku stałego, który nie wystarcza na wykupienie leków i opłat mieszkaniowych oraz wyjazdów do lekarzy. Wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Ma problemy z poruszaniem się, chodzi przy pomocy kul. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż wskazanych naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] r. w przedmiocie zasiłku celowego. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC, 2009). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 u.p.s. określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Podkreślenia wymaga, że przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia wnioskodawcom środków na utrzymanie. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego źródłem utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 719 zł miesięcznie. Bezsporne jest zatem, że skarżący spełnia kryteria do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jak już wyżej wyjaśniono, nie oznacza to obowiązku automatycznego przyznania zasiłku celowego na żądany cel. Skarżący, domagając się zasiłku celowego na zakup ogrzewania lub opału, podnosił, że jest w trudnej sytuacji finansowej. Organy wskazały, że strona jest uprawniona do zasiłku stałego. Decyzją z [...] r., skarżący otrzymał zasiłek celowy na zakup opału w kwocie 100 zł. Organ pierwszej instancji podniósł także, że w miesiącu grudniu 2023 r. skarżący otrzymał pomoc w postaci zasiłków celowych w łącznej wysokości 1000 zł. Od dnia 1 grudnia 2023 r. został stronie przyznany także dodatek mieszkaniowy w kwocie 100,20 zł. Skarżący zajmuje mieszkanie komunalne – jedno pomieszczenie spełniające funkcję kuchni i pokoju, ogrzewane piecem węglowym. Z pomocy społecznej strona korzysta regularnie. Organ pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując wniosek o pomoc musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącemu zasiłku celowego, organy postąpiły w sposób dowolny. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i faktem, że skarżący z pomocy społecznej korzysta regularnie. Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i odmówiły przyznania pomocy na wskazany cel, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.