II SA/Ol 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński AsesorWSA Beata Jezielska (Spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania — oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na działce nr 112 obręb 6 w O. przy ul. K. polegających na budowie budynku mieszkalnego, dwukondygnacyjnego, będącego w stanie surowym oraz werandy z dobudowanym tarasem przy granicy działki nr 114 oraz nałożył obowiązek przedstawienia do 31 marca 2005r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. W uzasadnieniu podano, iż podczas oględzin terenu stwierdzono na przedmiotowej działce rozpoczętą budowę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z dachem płaskim oraz budowę werandy i tarasu. Wyjaśniono, iż inwestor przedłożył jedynie pozwolenia na budowę z dnia 18 marca 1980r. obejmujące zmianę stropodachu na dach drewniany dwuspadowy kryty eternitem, natomisat nie przedstawił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz werandy i tarasu. Z oświadczenia inwestora wynika ponadto, iż dokumentacja techniczna i zatwierdzony projekt budowlany zaginęły. W związku z tym wydano przedmiotowe postanowienie. Na postanowienie to zażalenie wnieśli Z. i W. M. wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. oraz warunków technicznych obowiązujących w tym okresie z 3 lipca 1980r. Podali, iż są współwłaścicielami przedmiotowej działki. Wyjaśnili, iż piętrowy budynek w stanie surowym zamkniętym powstał w latach 80-tych wraz z prowadzoną rozbudową domu. W tej dacie powstały także dwa tarasy. Podnieśli, iż przed wydaniem postanowienia inspektor nadzoru budowlanego nie był na ich nieruchomości i nie ustalił na miejscu, z udziałem żalących się, jaki rodzaj ma obiekt którego budowę przerwano oraz rodzaj werandy z dobudowanym trasem, wykonanych około 20 lat temu. W związku z tym zaskarżonym postanowieniem nakazano wstrzymanie robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego oraz werandy z tarasem, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Żalący się podali także, iż określony w postanowieniu budynek mieszkalny jest w rzeczywistości budynkiem gospodarczym z planowaną kuchnią letnią i nie jest użytkowany w całości, a jego budowę prowadzili po uzyskaniu zgody właścicieli działek sąsiednich. Natomiast uchylenie zaskarżonego postanowienia w ocenie żalących się umożliwi doprowadzenie użytkowanych od 20 lat obiektów do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia 25 marca 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Podano, iż zgodnie z art. 141 § l Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane na postanowienie w sprawie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem zażalenie nie przysługuje. Wyjaśniono przy tym, iż pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia jest błędne. Na powyższe postanowienie skargę wniósł W. M., zarzucając naruszenie przepisów prawa poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji. Skarżący podał, iż zgodnie z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie, a jego zażalenie dotyczyło takiego właśnie postanowienia. Zarzucił, iż swoim rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bezprawnie zamknął skarżącemu drogę do obrony własnych praw. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji był art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 ust. 5 -jak podaje skarżący. Po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane brzmienie tego przepisu nie przewiduje zażalenia na postanowienie nakładające obowiązki mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące na dzień jej wydania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Podnieść należy, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Stanowisko takie jest uzasadnione. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 141 § l Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przy czym możliwość wniesienia zażalenia mogą przewidywać także przepisy szczególne. Jednakże środka zaskarżenia nie można domniemywać, ani wywodzić prawa do niego na zasadzie analogii. Zważyć zaś należy, iż art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określa przypadki, w których właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, lecz nie przewiduje aby na takie postanowienie służyło stronie zażalenie. W związku z tym postanowienie wydane w tym trybie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Nie oznacza to jednak, iż stronie nie przysługują w ogóle żadne środki zaskarżenia. Jak zauważa Z. Kostka w Komentarzu do Prawa budowlanego (Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o. Gdańsk 2004, s. 135) "Skoro postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, to będzie podlegało zaskarżeniu wraz z decyzją o nakazie rozbiórki (art. 142 Kpa). W odwołaniu, a później w skardze do sądu administracyjnego od tej decyzji jej adresat może kwestionować ustalenie, iż obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę". Należy przy tym zauważyć, iż wprawdzie pozbawienie strony prawa do wniesienia zażalenia już na etapie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych może budzić wątpliwości, jednakże nie należy zapominać iż w stanie prawnym obowiązującym do 11 lipca 2003r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 póz. 718) art. 48 w ogóle nie przewidywał możliwości wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (umożliwiającego wszczęcie procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej), lecz jedynie decyzji o nakazie rozbiórki. Nawet zatem w przypadku błędnego zastosowania tego przepisu adresat decyzji mógł to kwestionować dopiero w drodze odwołania (a w dalszej kolejności skargi) od decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Nie można natomiast podzielić argumentacji skarżącego, iż prawo do wniesienia zażalenia przysługuje mu w oparciu o treść art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Wprawdzie przepis ten przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, lecz dotyczy to wyłącznie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. l Prawa budowlanego. Takie postanowienie jednak wydaje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. l lub art. 49 ust. l Prawa budowlanego. Zatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie można utożsamiać z postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. l Prawa budowlanego, mimo iż przedmiotem każdego z nich jest wstrzymanie robót budowlanych. W związku z tym z przysługującego strome prawa do wniesienia zażalenia przewidzianego w art. 50 ust. 5 nie można wywodzić prawa do wniesienia zażalenia na postawienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, iż brak możliwości odrębnego zaskarżenia przedmiotowego postanowienia uniemożliwia na tym etapie postępowania merytoryczne badanie jego prawidłowości. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).