II SA/Ol 358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany Zarządzenia w sprawie trybu i zasad przyznawania nagrody Wójta Gminy dla wyróżniających się uczniów stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. W dniu 10 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy Janowiec Kościelny (dalej jako: Wójt) wydał zarządzenie nr 102/2015, powołując się w podstawie prawnej na art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. (tekst jednolity na dzień wydania zarządzenia Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), zmieniające zarządzenie w sprawie trybu i zasad przyznawania nagrody Wójta Gminy Janowiec Kościelny dla wyróżniających się uczniów. Skargę m.in. na powyższe zarządzenie wniósł Prokurator Rejonowy (dalej jako: Prokurator lub skarżący), zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm., dalej jako: u.o.s.o.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia przez Wójta, a więc organ wykonawczy samorządu terytorialnego pomimo wyraźnej i wyłącznej kompetencji rady gminy podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości m.in. przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi podano, że Prokurator powziął informację, że Wójt wydawał zarządzenia w sprawie trybu i zasad przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów. Natomiast Rada Gminy w Janowcu Kościelnym nie podejmowała żadnych uchwał na podstawie art. 90t ust. 1 i 4 u.o.s.o. Wskazano, że z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.o.s.o. wynika wprost, że podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem uregulowanie zasad i trybu przyznawania stypendiów dzieciom i młodzieży szkolnej - jakkolwiek nazywanych - nie należy do właściwości organu wykonawczego gminy. W związku z tym Wójt wydał zarządzenie nie tylko bez podstawy prawnej, ale także wkroczył w wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy. Skarżący podniósł, że dalszą konsekwencją tego uchybienia jest brak publikacji zaskarżonego zarządzenia jako imitacji aktu prawa miejscowego – zastępującego uchwałę rady gminy - w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co także stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt wskazał, że zarządzeniem nr 38/2021 z 26 kwietnia 2021 r., które dołączył do akt administracyjnych, unieważnił m.in. zarządzenie zaskarżone w przedmiotowej sprawie. Podał, że jest to jednoznaczne z tym, że zgadza się zarzutami skarżącego. W związku z tym wyeliminował z obrotu prawnego kwestionowane w skardze zarządzenia będące przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego, a Wójt, któremu doręczono jego odpis w dniu 1 czerwca 2021 r., w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta, zmieniające zarządzenie w sprawie trybu i zasad przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów. Należy zauważyć, że w podstawie prawnej tego zarządzenia wskazano art. 31 u.s.g., który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Tymczasem kwestie związane z pomocą materialną dla uczniów regulują przepisy rozdziału 8a u.o.s.o. Zgodnie z art. 90t ust. 4 u.o.s.o. określanie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach zostało powierzone wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Z przepisów u.s.g. wynika, że organ wykonawczy jest upoważniony do stanowienia aktów normatywnych (zarządzeń porządkowych) jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i jeśli chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że wydając zaskarżone zarządzenie wójt gminy w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje należące do rady gminy, co stanowi rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1272/16, dostępny w Internecie) zarządzenia są formą jednostronnego aktu władczego o charakterze normatywnym lub ogólno-wewnętrznym albo jednostkowo-konkretnym. W wyroku tym wskazano także, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują, poprzez swoje organy, nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się przestrzeganie swojej właściwości. Skoro uregulowanie kwestii dotyczących zasad i trybu przyznawania nagród dla wyróżniających się uczniów w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy było nieuprawnione, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, to takie naruszenie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, o czym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie jednak do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w powołanym przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 u.s.g. Jednakże w sytuacji, gdy zarządzenia wójta nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takiego aktu nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Mając na uwadze powołane regulacje stwierdzić należy, że ustawodawca ustanawiając zasady nadzoru i kontroli legalności aktów organów gminy zakreślił jednoznacznie ramy czasowe i przedmiotowe dopuszczalnej ingerencji w trwałość tych aktów, zarówno organów nadzoru, jak również sądu administracyjnego. Wynika to wprost z przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. W konsekwencji nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu, stwierdzi że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) - orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. W związku z tym Sąd stwierdził, że zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lecz z uwagi na upływ czasu nie mógł o tym orzec, a jedynie stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Natomiast odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii braku publikacji zaskrzonego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym wyjaśnić należy, że stosownie do art.13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz.461) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zgodnie zaś z art.13 pkt 10 ogłoszeniu podlegają inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa podlegał akt nie będący aktem prawa miejscowego, chociażby normował materię podlegającą uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Skoro tak, to brak publikacji zaskarżonego zarządzenia w urzędowym dzienniku promulgacyjnym, nie powoduje nieważności tego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.