II SA/Ol 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz P. sp. z o.o. w O. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 – p.r.d.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika P. sp. z o.o. w O. (spółka, strona) od decyzji wydanej w dniu [...] r. z upoważnienia Prezydenta O. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta O. (organ pierwszej instancji) w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia organu w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu marki N. nr VIN: [...] nr rej. [...] - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 25 lutego 2020 r. spółka zbyła pojazd marki N. nr VIN: [...], zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod numerem [...]. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji orzekł o nałożeniu na P. sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia organu w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu marki N. nr VIN: [...], zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod numerem [...], tj. uchybienia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu jest obowiązany zawiadomić starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu w terminie 30 dni od dnia wykonania tej czynności. Podano, że na podstawie art. 140 mb p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1.000 zł. Wyjaśniono, że określając wysokość kary pieniężnej zbadano przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 p.r.d., tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Podano, że strona zbyła pojazd w dniu 25 lutego 2020 r., a zatem powinna była zawiadomić organ o zbyciu pojazdu do dnia 26 marca 2020 r., czego nie uczyniła, gdyż o zbyciu przedmiotowego pojazdu strona zawiadomiła organ dopiero w dniu 17 sierpnia 2022 r. Podano, że w wyniku analizy zakresu, w jakim strona dopuściła się przedmiotowego naruszenia organ stwierdził, iż od 27 marca 2020 r. do dnia 17 sierpnia 2022 r. strona pozostawała w stanie niezgodności z przepisami prawa, polegającej na niepowiadomieniu w terminie 30 dni starostę o zbyciu pojazdu zarejestrowanego. Badając powtarzalność naruszeń, stwierdzono, iż tego typu naruszenie jest kolejnym jakiego dopuściła się strona w okresie od 1 stycznia 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisów art. 140mb pkt 2 p.r.d., który to przepis wprowadził sankcje w postaci kar pieniężnych. Z kolei, rozpatrując przesłankę korzyści finansowych uzyskanych z tytułu naruszenia prawa, organ stwierdził, że strona w związku z niezgłoszeniem w ustawowym terminie zbycia pojazdu, którego była właścicielem, nie uzyskała żadnych korzyści finansowych. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności; w szczególności brak rozważenia istnienia podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku zebrania i rozpatrzenia w sprawie całego materiału dowodowego; w szczególności braku ustalenia daty zgłoszenia nabycia/przerejestrowania samochodu na nabywcę; art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania; art. 140n ust. 4 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu własnej decyzji z [...]r. Kolegium, przytaczając treść art. 78 ust. 2 oraz art. 140mb p.r.d., wskazało, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy, określając wysokość kary, zbadał przesłanki, o których mowa w art 140n ust. 4 p.r.d., tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy i wymierzył karę w najniższej wysokości. W/cyt. przepis art. 140mb pkt 2 p.r.d. przewiduje bowiem, iż kara pieniężna nakładana jest w wysokości od 200 do 1.000 zł. Ponadto nie dopatrzono się naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 189f k.p.a. Kolegium podziela ocenę organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się strona nie ma charakteru znikomego. Zauważyć należy, iż naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Polski w terminie przewidzianym przepisami prawa do dokonania tej czynności oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Niewywiązanie się z ciążącego na stronie obowiązku zawiadomienia organu rejestrującego pojazdy o dokonaniu czynności zbycia lub nabycia pojazdu oznacza bowiem, że dochodzi do postępowania według własnej woli, nieliczenia się z obowiązującymi przepisami prawa. Wprowadzone przepisy mają natomiast służyć poprawie przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku ustawowego terminu zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, co w konsekwencji ma wpłynąć na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w CEPiK. Natomiast gromadzone dane o pojazdach pozwalają na kontrolę legalności ich użytkowania i obrotu. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i umożliwił stronie zapoznanie z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył art. 189f k.p.a. i art. 140n p.r.d. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił brak możliwości odstąpienia od nałożenia kary, a ustalając wysokość kary uwzględnił okoliczności określone w art. 140n ust. 4 p.r.d. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium pełnomocnik strony zarzucił jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności braku ustalenia daty zgłoszenia nabycia/przerejestrowania samochodu na nowego właściciela; art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności; w szczególności brak rozważenia istnienia podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ drugiej instancji podziela ocenę organu pierwszej instancji oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego; naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i poprzestanie na pouczeniu zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 i 16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394) poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem wystąpiło Kolegium. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na skarżącą nałożona została kara administracyjna na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. Przepis ten przewiduje, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Przywołany tam przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowi z kolei, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W realiach kontrolowanej sprawy zarzucono skarżącej przekroczenie terminu ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Organy całkowicie jednak pominęły instytucję przywrócenia terminu, jaka wprowadzona została przepisem art. 15zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. – ustawa COVID-19). Zgodnie z art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego przepisu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 491 ze zm.) i trwał do dnia 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Regulacja ta znajduje przy tym zastosowanie także w razie uchybienia terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Przewidziany tam termin stanowi bowiem termin zawity, z niezachowaniem którego ustawa wiąże ujemne skutki dla strony w postaci kary pieniężnej z art. 140mb pkt 2 p.r.d. W wyroku z 20 stycznia 2023 r. (sygn. II GSK 821/22, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną wskazał, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków. W przepisie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19 i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. termin do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu ma charakter materialny. Niezachowanie terminu do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu w świetle p.r.d. wywołuje ujemny skutek dla strony, którym jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu ( art. 140mb pkt 2 p.r.d.). W stanie faktycznym sprawy, w terminie otwartym do zawiadomienia organu o zbyciu przez spółkę pojazdu, został wprowadzony stan epidemii. Organ stwierdzając uchybienie przez spółkę terminu - z uwagi na zgłoszenie o zbyciu pojazdu, które miało miejsce 17 sierpnia 2022 r. - powinien był w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie zastosował przepisu art.15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i nie wyznaczył stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to należało stwierdzić, że doszło do pozbawienia strony możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne przywrócenie terminu spowoduje, że skarżącej nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Zatem w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji winien będzie zawiadomić skarżącą w trybie art. 15zzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 o uchybieniu terminu i wyznaczyć stronie 30 – dniowym termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania. Dopiero po przyjęciu, że strona naruszyła termin do zgłoszenia zawiadomienia o nabyciu pojazdu, a więc po przyjęciu, że skarżąca w ogóle powinna ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. organ rozważy dopiero po stwierdzeniu przesłanek do nałożenia kary administracyjnej wynikającej z art. 140mb pkt 2 p.r.d. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.