II SA/Ol 363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zalewie z dnia 16 grudnia 2015 r., nr XVII/136/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie wsi Matyty w gminie Zalewo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 2, § 9 oraz § 12 w zakresie, w jakim przepisy te regulują przeznaczenie terenów oznaczonych 3.2 Zn/Up i 3.3 Zn/Up. W dniu 16 lutego 2016 r. Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2015 r., nr XVII/136/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na terenie wsi Matyty, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 4 ust. 1 pkt 2, § 9 oraz § 12 w zakresie regulującym przeznaczenie terenów 3.2 Zn/Up, 3.3 Zn/Up. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że Rada Miejska w Zalewie ustaliła w planie tereny 3.2 Zn/Up, 3.3 Zn/Up, dla których wskazano przeznaczenie podstawowe: "tereny zieleni naturalnej oraz inwestycji celu publicznego". W dalszych ustaleniach nie doprecyzowano dopuszczalnego charakteru i rodzaju inwestycji celu publicznego, określono natomiast wskaźniki urbanistyczne (m.in. wysokość zabudowy) z czego wynika, że na ww. terenach dopuszczono zabudowę. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tereny ze względu na ich przeznaczenie dzieli się na tereny (główne grupy): zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej, zabudowy techniczno-produkcyjnej, użytkowane rolniczo, zieleni i wód, komunikacji, infrastruktury technicznej. Podał, że pojęcie inwestycji celu publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie określa ono przeznaczenia terenu, a jedynie rodzaj inwestycji ze względu na jej znaczenie. Inwestycja celu publicznego stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, zgodnie z kwestionowanymi przepisami na terenach 3.2 Zn/Up, 3.3 Zn/Up możliwa jest realizacja wszelkich inwestycji celu publicznego, co daje możliwość ustalenia dowolnego przeznaczenia terenu. Oznacza to naruszenie zasad sporządzenia planu, co przesądza o konieczności wyeliminowania powołanych przepisów w zakresie regulującym przeznaczenie terenów 3.2 Zn/Up, 3.3 Zn/Up, na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zalewa wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, właściwości organów oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Zarzucane naruszenia należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały, w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że gmina może samodzielnie decydować w ramach tzw. władztwa planistycznego o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, przy zachowaniu przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zdaniem Burmistrza zaskarżona uchwała poprawnie określiła jakie jest przeznaczenie terenu, przez które to pojęcie "przeznaczenie terenu" należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zaskarżony plan wydany został na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: "u.p.z.p."). Przy ocenie legalności zawartych w nim rozwiązań uwzględnić należy więc art. 28 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 poz.1777) nowelizującej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r. Zmiana polega na dodaniu przymiotnika "istotne" przed słowami "naruszenie zasad". Zatem obecnie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić tylko istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W konsekwencji nie może być uznany za nieważny przepis, który został uchwalony zgodnie z obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone przepisy § 4 ust. 1 pkt 2, § 9 oraz § 12 regulują przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 3.2 Zn/Up i 3.3 Zn/Up w sposób sprzeczny z zasadami kształtowania polityki przestrzennej, wynikającymi z treści art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Wbrew stanowisku organu wykonawczego gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może przeznaczać tego samego terenu pod różne wykluczające się cele, w tym dopuszczać ogólnie realizację inwestycji celu publicznego bez określenia jej rodzaju i rozmieszczenia. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje obowiązkowo rozgraniczyć w planie miejscowym tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W niniejszej sprawie zaś lokalny prawodawca przyjął, że tereny zieleni naturalnej, które to określenie zakłada utrzymanie w nienaruszonym stanie istniejących uwarunkowań środowiskowych, mogą zostać zabudowane w 20 % budynkami dwukondygnacyjnymi z podpiwniczeniem w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym zapisy planu co do możliwego charakteru inwestycji celu publicznego są nieprecyzyjne, gdyż w części tekstowej w § 9 w zakresie terenu o symbolu 3.2 Zn/Up i 3.3 Zn/Up mówi się ogólnie o obiektach związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. Wspomina się tutaj o "obiektach sportowych" i "pozostałych obiektach". W części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1, obszary te oznaczone zostały kolorem zielonym z opisem "tereny zieleni naturalnej wraz z obiektami sportu jako celu publicznego", odrębnie w legendzie podano znaczenie symbolów 3.2 Zn/Up i 3.3 Zn/Up – jako "tereny zieleni naturalnej oraz inwestycji celu publicznego. Brak skonkretyzowania rodzaju inwestycji zaprzecza idei uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy mają jasno określać przeznaczenie danego terenu, tak aby nie trzeba było się domyślać jaka może być jego funkcja i jakie obiekty budowlane mogą zostać posadowione na tym terenie. Użyte sformułowanie "obiekty sportu" mogą dotyczyć nieruchomości budynkowych, jak i innych budowli sportowych np. stadionów, kortów, boisk. Przy czym w planie jest też mowa o "pozostałych obiektach" związanych z realizacją inwestycji celu publicznego, zawartych w odrębnych przepisach. Nie wiadomo więc, czego konkretnie można się spodziewać na zakwestionowanych obszarach. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia, a nie dopuszcza się przeznaczenia terenów na cele publiczne. Przekonuje o tym w szczególności art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zwrócić też można uwagę na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, służących społeczności lokalnej. Jeżeli gmina jest zdecydowana realizować określony cel publiczny, to ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel i określić jego granice. Niezbędne jest też sprecyzowanie, jakiego celu ma to dotyczyć, aby możliwa była w ogóle weryfikacja intencji gminy i ich dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów. Wiąże się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy zamierzenie budowlane rzeczywiście może być kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Legalną definicję tego pojęcia wprowadza art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym, brzmieniu ówcześnie obowiązującym, inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.). Zauważyć trzeba, że definicja ta uzależnia zakwalifikowanie danego zamierzenia inwestycyjnego jako celu publicznego tylko od zasięgu oddziaływania, jak i jego wskazania w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie ustawodawca ustalił zamknięty i konkretny katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony wprost w art. 6 pkt 1 – 9 tej ustawy. Natomiast wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to cele określone jako publiczne konkretnie w odrębnych ustawach ( por. wyrok NSA z dnia 10.10.2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). W konsekwencji przyjmowane jest, że musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6 (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/200, ONSA 2/186/2000). Zatem, jeżeli charakterystyka przedsięwzięcia odpowiada zakresowi celu publicznego opisanego w art. 6 pkt 1-9, wówczas zamierzenie takie stanowi inwestycję celu publicznego. Tym samym gmina może wskazywać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko konkretne cele publiczne i powinna określić granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Chodzi tutaj o sprecyzowany obszar, którego rozległość musi uzasadniać zamierzony cel. Powyższe przekonuje, że przyjęte przez Radę Miejską w Zalewie ustalenia w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 3.2 Zn/Up i 3.3 Zn/Up stanowiły nadużycie władztwa planistycznego gminy. Zważyć należy, że istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, że przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę (jej organy) do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i zasad zagospodarowania terenu, w zgodzie z przepisami tej ustawy, jak i odrębnymi przepisami prawa, w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny z przepisami, a proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego została należycie wyważona i jest racjonalna. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru prawidłowo wskazał, że w omówionym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Treść zaskarżonych przepisów planu pomija bowiem przytoczone przepisy ustaw. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.