II SA/Ol 363/22

Dnia 21 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. w O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia dotyczącej wykonania określonego obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. w O. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku [...] (dalej: "Wspólnota", "skarżąca") grzywnę w kwocie 6.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z 29 października 2018 r., objętego tytułem wykonawczym wystawionym 8 września 2021 r., polegającego na wykonaniu uszczelnienia przepustów odprowadzających wody opadowe z tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...] i ponowne wykonanie rury przepustu w taki sposób, aby woda wpływała bezpośrednio do koszy zlewowych oraz osuszenia ścian w zalewanych pomieszczeniach mieszkalnych do poziomu wilgotności 4% i odtworzenie zniszczonej wyprawy gipsowej. Wezwał również Wspólnotę do wpłacenia grzywny i do wykonania ww. obowiązku w terminie 14 dni, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. PINB wezwał ponadto skarżącą do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. W uzasadnieniu podał, że decyzją z 29 października 2018 r. nakazał Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego części wspólnych ww. budynku. Ponieważ obowiązek nie został wykonany, doręczono stronie upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy. Pomimo tego, obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został jednak wykonany. Do dnia nałożenia grzywny, Wspólnota nie przedłożyła protokołów potwierdzających wykonanie obowiązku. Pismem z 29 listopada 2021 r. Wspólnota wyjaśniła, że nie może podjąć działań zmierzających do realizacji decyzji ze względu na nieudostępnienie lokalu nr [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego nie ma jednak konieczności udostępniania tego lokalu dla celów wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB, gdyż dostęp do tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...] możliwy jest z rusztowania lub podnośnika. PINB przytoczył treść art. 119 § 1 i art 121 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a." i stwierdził, że kierując się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, wymierzył Wspólnocie grzywnę w wysokości 6.000 zł, uznając, iż nie będzie ona dla strony nadmiernie uciążliwa, a przyczyni się do wykonania nałożonego obowiązku. Zauważył, że grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. W złożonym zażaleniu Wspólnota zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 6 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, że uchyla się od obowiązku nałożonego ww. decyzją, podczas gdy Wspólnota podejmowała liczne kroki zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanego obowiązku; - art. 119 § 1 u.p.e.a., polegające na uznaniu, że istnieje konieczność przymuszenia skarżącej do wykonania nakazanego obowiązku, podczas gdy podejmowała kroki zmierzające do jego wykonania, a za częściowe niewykonanie przedmiotowych robót nie ponosi odpowiedzialności, gdyż do wykonania nałożonych obowiązków niezbędna jest współpraca właściciela lokalu nr [...]; - art. 7 § 3 u.p.e.a., przez wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe ze względu na brak konieczności przymuszania skarżącej do wykonania przedmiotowego obowiązku, z uwagi na fakt wykonania przez Wspólnotę większości nakazanych w decyzji PINB robót, co narusza zasadę niezbędności w postępowaniu administracyjnym; - art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. przez ocenę okoliczności uniemożliwiania przez właścicielkę lokalu nr [...] wstępu do lokalu celem wykonania nakazanych robót jako indyferentnej na gruncie prowadzonego postępowania, podczas gdy ma ona decydujące znaczenie z uwagi na brak faktycznej możliwości wykonania całości robót remontowych. W uzasadnieniu Wspólnota podniosła m.in., że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przedmiotowej w sprawie lokali nr [...], dotyczyło zalewania ściany od wejścia do budynku. W tym zakresie zostały przez Wspólnotę wykonane prace, polegające na usunięciu zalewania przy odpływie. Podkreśliła, że zalewanie od strony ulicy nie było zgłaszane przez właściciela lokalu [...] i nie było objęte opinią techniczną ani decyzją. Mając na uwadze powyższe, decyzja PINB została wykonana, co może zostać potwierdzone przeprowadzeniem oględzin tych mieszkań i przesłuchaniem ich właścicieli, o co Wspólnota wnioskowała, a czego organ nie dokonał. Domniemane zalewanie, związane z koniecznością wykonania prac, o których mowa w postanowieniu zostało zgłoszone dopiero w piśmie z 27 lutego 2020 r. kierowanym przez jednego z mieszkańców. Wspólnota podjęła działania mające na celu zdiagnozowanie przyczyny prawdopodobnego nowego zalewania i ewentualną naprawę odpływu od strony ulicy. Jednakże na takie działania nie wyraziła zgody właścicielka lokalu nr [...], do którego przedmiotowy taras należy. Bez wejścia na tras nie jest możliwe dokonanie jakikolwiek naprawy. Budynek Wspólnoty położony jest bowiem na skarpie, co praktycznie uniemożliwia dostanie się do lokalu z rusztowania czy podnośnika. Wspólnota wystąpiła więc 10 sierpnia 2020 r. z wnioskiem do Prezydenta [...] o rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren tarasu należącego do tego lokalu, celem dokonania niezbędnych prac naprawczych. Prezydent [...] 21 sierpnia 2020 r. wydał decyzję o niezbędności wejścia Wspólnoty na ww. taras, lecz Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 3 listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Wspólnota skierowała więc sprawę na drogę postępowania sądowego, składając pozew o nakazanie udostępnienia lokalu celem wykonania prac remontowych. Wspólnota zaznaczyła, że przed wystąpieniem na drogę sądową w ramach wyczerpania środków ugody i mediacji występowała wielokrotnie bezskutecznie do właścicielki przedmiotowego lokalu o polubowne załatwienie sprawy. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 18 marca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Podkreślił, że funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Wskazał też, że art. 29 § 1 u.p.e.a. uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. WINB stwierdził, że zgodnie z ustaleniami PINB, obowiązki wynikające z decyzji PINB z 29 października 2018 r., nie zostały w całości wykonane. Obowiązek dotyczył m.in. wykonania uszczelnienia wszystkich przepustów odprowadzających wody z tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...], a nie jedynie przepustu na ścianie od strony wejścia do budynku. WINB ocenił, że określona w postanowieniu wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowej regulacji. Miarkowana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę brak całościowego wykonania obowiązków nałożonych w ww. ostatecznej decyzji. Zaznaczył, że dobrowolne wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Dodał, że ten środek egzekucyjny nie stanowi sankcji dla dłużnika, ale ma za zadanie doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stwierdził, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do wykonania obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. WINB dodał, że organy obu instancji nie uznały za konieczne wstrzymanie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W złożonej skardze Wspólnota zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego przez WINB, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego przez PINB, - art. 119 § 1 u.p.e.a. przez wymierzenie grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zwartą w zażaleniu. Dodała, że przed Sądem Rejonowym w O. 5 kwietnia 2022 r. odbyła się rozprawa z powództwa Wspólnoty przeciwko właścicielce mieszkania nr [...] o nakazanie udostępnienia lokalu, (sygn. akt [...]). Postępowanie zostało zakończone ugodą, zgodnie z którą właścicielka zobowiązała się udostępnić Wspólnocie ten lokal, celem dokonania oględzin i wykonania stosownych opinii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem nałożono na skarżącą Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia, gdyż organy obu instancji uznały, że zobowiązana uchyla się od wykonania wszystkich obowiązków wynikających z decyzji PINB z 29 października 2018 r. Decyzją tą zobowiązano Wspólnotę do wykonania uszczelnienia przepustów odprowadzających wody opadowe z tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...] i ponowne wykonanie rury przepustu w taki sposób, aby woda wpływała bezpośrednio do koszy zlewowych oraz do osuszenia ścian w zalewanych pomieszczeniach mieszkalnych, do poziomu wilgotności 4% i odtworzenie zniszczonej wyprawy gipsowej. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, z późn. zm.), dalej: "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z cytowanego przepisu wynika, że celem nałożenia grzywny jest zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Wykonanie egzekwowanego obowiązku powoduje, że nałożone już grzywny, które jeszcze nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Odnośnie do przesłanek stosowania grzywny w celu przymuszenia należy zauważyć, że omawiany środek znajduje potencjalne zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym, polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub określonym działaniu. W niniejszej sprawie nie wykazano, że rzeczywiście skarżąca uchyla się od wykonania przedmiotowego obowiązku. Nie jest kwestionowane, że skarżąca nie uszczelniła jedynie niektórych przepustów odprowadzających wody z tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...]. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień skarżącej, zawartych w kierowanym do PINB piśmie z 29 listopada 2021 r. i w zażaleniu, Wspólnota podejmowała działania w celu wykonania w całości obowiązku polegającego na uszczelnieniu przepustów. Wspólnota przedłożyła PINB kopię pisma z 22 marca 2021 r., w którym zwróciła się do właścicielki lokalu nr [...] o umożliwienie wykonania robót remontowych. Ponadto, jak wynika z załączonej do zażalenia kopii pozwu złożonego 5 grudnia 2021 r. do Sądu Rejonowego w O., Wspólnota wielokrotnie bezskutecznie zwracała się z taką prośbą do właścicielki ww. lokalu. W ocenie Wspólnoty, z uwagi na posadowienie budynku na skarpie, nie jest bowiem możliwe wykonanie przedmiotowych robót w sposób, który zasugerował PINB, to jest z zewnątrz z wykorzystaniem podnośnika lub rusztowania. Podkreślić należy, że okoliczności te nie zostały poddane ocenie organów. PINB jedynie lakonicznie stwierdził, że dostęp do tarasu zlokalizowanego nad mieszkaniem nr [...] jest możliwy z pominięciem przejścia przez lokal nr [...], to jest z rusztowania lub podnośnika, zaś WINB w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Ponadto organy pominęły milczeniem wniesienie przez Wspólnotę jeszcze przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia pozwu do sądu powszechnego o nakazanie udostępnienia lokalu celem wykonania prac remontowych. Przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia nie oceniono prawidłowo, czy zaistniała przesłanka zastosowania art. 119 § 1 u.p.e.a., to jest czy rzeczywiście Wspólnota unika wykonania przedmiotowego obowiązku, a zatem czy nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. Na marginesie należy zaznaczyć, że postępowanie z powództwa Wspólnoty zakończyło się ugodą, zawartą między stronami 5 kwietnia 2022 r. Właścicielka lokalu nr [...] zobowiązała się udostępnić Wspólnocie swój lokal w terminie do końca kwietnia 2022 r. celem dokonania oględzin prawidłowości uszczelnia spustu odpływu wody z tarasu od strony ul. [...] (od strony skarpy), wskazania czy konieczne są roboty budowlane celem wykonania prawidłowego uszczelnienia, jakie są to prace, jakiego zakresu, jakiej prawdopodobnej wartości, czy prace te można wykonać z zewnątrz budynku za pomocą rusztowania lub wysięgnika, czy też konieczne jest wykonanie tych prac bezpośrednio z tarasu pozwanej, co na to wskazuje i jakie byłyby koszty wykonania tych prac w przypadku wykonania ich z zewnątrz oraz od strony tarasu, wstępnego oszacowania czasu potrzebnego do usunięcia nieprawidłowości w uszczelnianiu tego spustu na tarasie pozwanej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. co do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego i odzwierciedlenia tego w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanych rozstrzygnięć (na mocy art. 18 u.p.e.a., jeżeli jej przepisy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.), a także naruszenie art. 7 § 2 i art. 119 § 1 u.p.e.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.