II SA/Ol 363/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Prostki z dnia 15 listopada 2019 r., nr XI.72.2019 w przedmiocie zmiany uchwały nr IX/47/2011 z dnia 26 maja 2011 r. odnośnie opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Prostkach oraz regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego w Prostkach stwierdza nieważność pkt 7 lit. c załącznika do zaskarżonej uchwały. Z przekazanych akt sprawy wynika, że Rada Gminy Prostki podjęła 15 listopada 2019 r. uchwałę nr XI.72.2019 w sprawie zmiany uchwały nr IX/47/2011 z dnia 26 maja 2011 r. odnośnie opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Prostkach oraz regulaminu użytkowania cmentarza komunalnego w Prostkach. Jako podstawę prawną wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."). W § 1 uchwały zapisano, że przyjmuje się załącznik do niniejszej uchwały z nowymi stawkami opłat za korzystanie z cmentarza i usług cmentarnych. Natomiast w punkcie 7 lit. c załącznika do uchwały stwierdzono, że opłata za odnowę dzierżawy, po okresie 20 lat, za kwaterę pod grób większy niż jednoosobowy, za każde następne miejsce wynosi 300 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę w części dotyczącej pkt 7 lit. c załącznika do uchwały w zakresie grobów murowanych wywiódł Prokurator Rejonowy w Ełku (dalej również jako: "skarżący"). Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia polegające na ustaleniu stawki opłaty za przedłużenie rezerwacji miejsca na cmentarzu po upływie 20 lat w grobie murowanym większym niż jednoosobowy, za każde następne miejsce, podczas gdy wskazana regulacja stanowi wprost, że przepisy normujące opłaty za ponowne wykorzystanie grobu nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. W oparciu o powyższy zarzut prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala stawkę opłaty za przedłużenie prawa do grobu także w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, o której mowa w pkt 7 lit. c załącznika. W uzasadnieniu skargi prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że nie ma podstawy prawnej do nakładania opłaty z tytułu przedłużania prawa do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Prostki uznała skargę za zasadną w zakresie pkt 7 lit. c załącznika do uchwały w zakresie grobów murowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02). Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 242/23, wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22, dostępne w CBOSA). Takie szczególne unormowanie zawarte jest w art. 7 ustawy z 16 lutego 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 576, dalej również jako ustawa ). Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowi, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Natomiast w ust. 3 tego przepisu przyjęto, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Zatem przepis art. 7 ustawy bez wątpienia jest przepisem szczególnym zawierającym upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny w CBOSA) NSA przyjął, że w ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza. Jednak powyższe ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu nie mają zastosowania do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednej osoby, co w sposób oczywisty wynika z cytowanego wcześniej art. 7 ust. 3 ustawy. Sąd Najwyższy w wyroku z 3 grudnia 2010 r., w sprawie I CSK 66/10 stwierdził, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu, a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym, ani przed, ani po upływie dwudziestu lat, od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty. Zakwestionowany przez prokuratora przepis punktu 7 lit. c załącznika zaskarżonej uchwały uprawniający do pobierania opłaty za każde następne miejsce w wysokości 300 zł, w przypadku większego grobu niż jednoosobowy pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Z treści punktu 7 lit. c załącznika do uchwały z 15 listopada 2019 r. wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy on wszystkich grobów większych niż jednoosobowe, niezależnie od tego czy mamy do czynienia z grobem ziemnym, czy grobem murowanym. Dlatego też, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego punktu 7 lit. c załącznika do uchwały Rady Gminy Prostki z 15 listopada 2019 r., o czym orzeczono na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sentencji wyroku.