II SA/Ol 365/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta - Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia statutu Miasta oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rozstrzygnięciem nadzorczym "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność: § 22 ust. 1 pkt 8, § 29 ust. 17 pkt 4,6,8, § 35 ust. 4, § 50 ust. 1, § 67 ust. 2 i 3 oraz ust. 10 w zakresie słów "z zastrzeżeniem postanowień ust. 2 i 3", § 80 ust. 1 w zakresie słów "Komisje oraz", § 83 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "i uzyskaniu akceptacji przewodniczącego w odniesieniu do kontroli prowadzonych przez komisje rady lub burmistrza w odniesieniu do kontroli zewnętrznych z urzędu" Statutu Miasta, stanowiącego załącznik Nr "[...]" do uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]"2006 roku w sprawie uchwalenia Statutu Miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że stwierdzenie nieważności powyższych przepisów jest konieczne, gdyż: - § 22 ust. 1 pkt 8 Statutu, upoważniając przewodniczącego do reprezentacji rady na zewnątrz, narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad; - § 29 ust. 17 pkt 4,6,8 Statutu, poprzez powierzenie komisjom stałym rady, z uwzględnieniem ich właściwości, kontroli i oceny funkcjonowania jednostek organizacyjnych Miasta, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków mieszkańców w sprawach działania organów Rady oraz miejskich jednostek organizacyjnych, jak również desygnowania w drodze wyboru swojego przedstawiciela do komisji konkursowych na stanowiska kierownicze - narusza prawo. W ocenie organu nadzoru, rada nie ma kompetencji do powierzenia komisjom stałym kontroli nad funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych Miasta, gdyż do kontroli w omawianym zakresie, stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada powołuje komisję rewizyjną. Komisje stałe nie mogą także rozpatrywać skarg i wniosków mieszkańców, gdyż w świetle art. 229 kpa, skargi i wnioski na działalność rady rozpatruje Wojewoda, natomiast miejskie jednostki organizacyjne podlegają kontroli komisji rewizyjnej. Z tych samych względów nie jest możliwe powierzenie komisjom stałym uprawnienia do desygnowania w drodze wyboru przedstawiciela do komisji konkursowych na stanowiska kierownicze; - § 35 ust. 4 Statutu, upoważniając Radę Miasta do wyrażenia zgody na reprezentowanie Rady na zewnątrz przez radnego, narusza zasady określone w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.), według których kompetencje do określenia zadań wykonywanych przez radnego poza miejscowością, w której ma siedzibę rada, terminu i miejsca podróży służbowej przysługują przewodniczącemu rady. Czynności te w stosunku do przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący wskazany przez Radę; - § 50 ust. 1 Statutu, poprzez powierzenie burmistrzowi kompetencji do powoływania i odwoływania kierowników miejskich jednostek organizacyjnych narusza art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który przyznaje kompetencje burmistrzowi do zatrudniania i zwalniania kierowników wskazanych jednostek, nie zaś do ich powoływania i odwoływania. - § 67 ust. 2 i 3, 10 Statutu, wprowadzając ograniczenie jednorazowego zabrania głosu w dyskusji przez radnego przy poszczególnych punktach porządku obrad, narusza art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który zobowiązuje radnego do udziału w pracach rady. - § 80 ust. 1 Statutu, poprzez powierzenie innym komisjom niż komisja rewizyjna kontroli działalności Burmistrza, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych w zakresie zadań Miasta, narusza art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zadania kontrolne w tym zakresie powierza wyłącznie komisji rewizyjnej. - § 83 ust. 1 pkt 4 Statutu, wprowadzając obowiązek uzyskania akceptacji Przewodniczącego w odniesieniu do kontroli zewnętrznych prowadzonych przez komisje lub Burmistrza, narusza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który określa, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Ponadto organ nadzoru wskazał na konieczność dostosowania § 9 (określającego zadania Gminy Miejskiej) i § 15 (określającego właściwość działania rady) Statutu do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na powtórzenie przepisów odpowiednio art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz ich niezgodność z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, że statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zgodnie zaś z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]"2006 roku, Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 22 ust. 1 pkt 8 i § 29 ust. 17 pkt 4 Statutu Miasta, stanowiącego załącznik Nr "[...]" do uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]"2006 roku w sprawie uchwalenia Statutu Miasta - wnosząc o jego uchylenie we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że § 22 ust. 1 pkt 8 Statutu w brzmieniu "Przewodniczący Rady reprezentuje radę na zewnątrz" nie jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje, że zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. W ocenie strony skarżącej, przewodniczący posiada szereg kompetencji wynikających z innych przepisów prawa, które powierzają przewodniczącemu zadania z zakresu prawa pracy realizowane wobec burmistrza, analizę oświadczeń majątkowych składanych przez radnych oraz faktyczną reprezentację rady w wystąpieniach publicznych i konwentach. Na potwierdzenie powyższego faktu, Gmina przytoczyła art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym stroną postępowania jest organ, którego działanie jest przedmiotem skargi. W sytuacji zaskarżenia uchwały organu stanowiącego, w imieniu organu przed sądem administracyjnym występuje przewodniczący rady. Wobec zaś powierzenia przewodniczącego rady kompetencji znacznie wykraczających poza regulację art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie Gminy, zasadnym jest zamieszczenia stosownych zapisów w Statucie Miasta. Odnosząc się do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 29 ust. 17 pkt 4 Statutu, w brzmieniu: "Do zadań komisji stałych należy w szczególności kontrola, analiza i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych miasta w zakresie spraw, do których komisja została powołana", strona skarżąca podniosła, że przytoczony zapis jest zgodny z art. 18a ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje wprost uprawnienia kontrolne, oprócz komisji rewizyjnej, także innych komisji, powołanych przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, w przypadku zaś nie uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ nadzoru wskazał na oznaczenie jako strony skarżącej Rady Miasta, która nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, także w sytuacji podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie. W ocenie organu nadzoru, stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym skargę powinna wnieść Gmina, a podpisać tę skargę winien Burmistrz Miasta. Organ zwrócił także uwagę, że zapis zawierający upoważnienie Przewodniczącego Rady do wniesienia skargi do Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze - zawarty w uchwale Nr "[...]" z dnia "[...]"2006 Rady Miasta - rażąco narusza prawo. Gmina nie ma kompetencji do przekazywania przewodniczącemu rady uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wykonanie uchwał rady miasta, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy do obowiązków burmistrza. Ustosunkowując się merytorycznie do podniesionych zarzutów, Wojewoda podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazując przy tym, że poruszane w skardze kwestie szerokich kompetencji przewodniczącego rady zostały uregulowane w § 22 ust. 1 pkt 1-7 i pkt 9 oraz ust. 2 Statutu, który nie został objęty zakresem rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada nie ma natomiast kompetencji do powierzania komisjom stałym zadań w zakresie kontroli, analizy i oceny funkcjonowania jednostek organizacyjnych Miasta, gdyż zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłączna właściwość w tym zakresie przynależy komisji rewizyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie Sądu granicami skargi oznacza, że mimo zaskarżenia przez Gminę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia "[...]"2006 roku, nr "[...]", w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § § 22 ust. 1 pkt 8 i § 29 ust. 17 pkt 4 Statutu Miasta, stanowiącego załącznik Nr "[...]" do uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]"2006 roku w sprawie uchwalenia Statutu Miasta - kontrola Sądu obejmuje całość zaskarżonego aktu. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać wniosek Wojewody o odrzucenie skargi z powodu oznaczenia w niej jako strony skarżącej - Rady Miasta oraz jej podpisania przez Przewodniczącego Rady Miasta. Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Do złożenia przedmiotowej skargi uprawniona jest gmina, przy czym podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, którego działalności dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przyznanie radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wyłącza uprawnienia tego organu do powierzenia wykonania tej uchwały innemu podmiotowi niż wójt, burmistrz, prezydent miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz z mocy prawa. W ocenie Sądu, zawarcie w uchwale o wniesieniu skargi takiego zapisu powoduje, że podmiot, któremu powierzono wykonanie tej uchwały jest pełnomocnikiem Gminy w tej sprawie w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. postanowienie NSA z 22.04.2005r., II OSK 49/04, niepublikowane). Zgodnie z treścią przytoczonego powyżej art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała rady gminy, wobec zaś jej przedłożenia do Sądu, bez wpływu na dopuszczalność skargi pozostaje niewłaściwe oznaczenie w jej treści strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]"2006 roku, nr "[...]" zostało wydane zgodnie z prawem. Stosownie do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru. Celem postępowania nadzorczego jest przede wszystkim realizacja zasady hierarchicznej zgodności norm prawnych, z uwzględnieniem katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 Konstytucji RP. Organ nadzoru zobowiązany jest zatem do stwierdzenia nieważności przepisów gminnych (w niniejszej sprawie Statutu Miasta) sprzecznych z Konstytucją, umowami międzynarodowymi, ustawami i rozporządzeniami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Regulacja statutowa, jako akt niższego rzędu musi być zgodna z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Powierzenie zaś - w § 22 ust. 1 pkt 8 Statutu - przewodniczącemu kompetencji do reprezentowania rady na zewnątrz pozostaje niewątpliwie w sprzeczności z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza zadania przewodniczącego wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad. W tej sytuacji, podnoszone przez stronę skarżącą argumenty w zakresie faktycznego wykonywania przez Przewodniczącego Rady czynności związanych z reprezentacją Rady na zewnątrz nie mają wpływu na ocenę poprawności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazać w tym miejscu należy, że udział Przewodniczącego Rady w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach, w których zaskarżone zostały uchwały Rady - za wyjątkiem sytuacji, gdy Przewodniczącemu Rady udzielono pełnomocnictwa - ma charakter techniczny, związany z pełnionymi funkcjami organizacyjnymi. Z uwagi na kolegialność organu stanowiącego gminy, pisma procesowe i orzeczenia wydane w tych sprawach, przesyłane są Przewodniczącemu Rady, co nie stanowi jednak uznania tego podmiotu za reprezentanta lub pełnomocnika organu, ale osobę, która ustala porządek obrad Rady i jako jeden z punktów może wprowadzić zapoznanie radnych z treścią przekazanej korespondencji. Przyjąć ponadto należy, że charakter techniczny ma także udział Przewodniczącego Rady w wystąpieniach publicznych i konwentach. Wskazane zaś przez stronę skarżącą czynności Przewodniczącego Rady z zakresu prawa pracy oraz analizy oświadczeń majątkowych radnych nie należą do działalności związanej z reprezentacją Rady na zewnątrz. Wobec powyższego słuszne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 22 ust. 1 pkt 8 Statutu, upoważniającego przewodniczącego do reprezentowania rady na zewnątrz. Z podobnych względów za poprawne należało uznać także stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 83 ust. 1 pkt 4 Statutu, wprowadzającego obowiązek uzyskania akceptacji Przewodniczącego Rady w odniesieniu do kontroli prowadzonych przez Komisje Rady lub Burmistrza. W świetle powołanego art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Przewodniczący Rady nie posiada uprawnień kontrolnych względem komisji i Burmistrza, tym samym nie może akceptować działalności podejmowanej przez te organy. Niezgodne z przepisami rangi ustawy było także powierzenie Komisjom Rady - w § 29 ust. 17 pkt 4,6,8 i § 80 ust. 1 Statutu – kompetencji w zakresie kontroli i oceny działalności burmistrza, gminnych jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy, przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków mieszkańców w sprawach działania organów Rady oraz miejskich jednostek organizacyjnych, jak również desygnowania w drodze wyboru swojego przedstawiciela do komisji konkursowych na stanowiska kierownicze. Komisje Rady nie mogą wykonywać praw i obowiązków zastrzeżonych przepisami ustawy dla innych organów lub realizować kompetencji nie mających wyraźnej delegacji ustawowej. Stosownie do art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kontrola działalności burmistrza, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy należy do wyłącznej kompetencji komisji rewizyjnej. Oznacza to, że uprawnienia kontrolne pozostałych Komisji Rady, powoływanych na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, realizowane są według ich właściwości branżowej z wyłączeniem działalności podmiotów, podlegających kontroli komisji rewizyjnej. Zgodnie zaś z art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organem właściwym do rozpoznania skarg na działalność rady jest wojewoda, natomiast zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - miejskie jednostki organizacyjne podlegają kontroli komisji rewizyjnej. Uwzględniając powyższe argumenty, naruszenie kompetencji innych organów uprawniało Wojewodę do stwierdzenia nieważności § 29 ust. 17 pkt 4,6 i § 80 ust. 1 Statutu. Rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie § 29 ust. 17 pkt 8 Statutu było zaś konieczne z uwagi na brak delegacji ustawowej do powierzenia Komisjom Rady – według ich właściwości branżowej - uprawnienia do desygnowania w drodze wyboru swojego przedstawiciela do komisji konkursowych na stanowiska kierownicze. Naruszenie kompetencji Przewodniczącego Rady (odpowiednio Wiceprzewodniczącego wskazanego przez Radę, który realizuje te kompetencje względem Przewodniczącego) – wynikających z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 roku w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.) - do określania zadań wykonywanych przez radnego poza miejscowością, w której ma siedzibę rada oraz ustalania terminu i miejsca podróży służbowej, uzasadniało natomiast stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 35 ust. 4 Statutu, który upoważniał Radę Miasta do wyrażenia zgody na reprezentowanie Rady na zewnątrz przez radnego. W ocenie Sądu, zasadnym było także stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 50 ust. 1 Statutu, który powierzał burmistrzowi kompetencje do powoływania i odwoływania kierowników miejskich jednostek organizacyjnych. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań burmistrza należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników miejskich jednostek organizacyjnych. Zatrudnianie i zwalnianie oraz odpowiednio powoływanie i odwoływanie kierowników wskazanych jednostek nie są pojęciami tożsamymi i nie mogą być stosowane zamiennie. Niedopuszczalne jest także, w świetle art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, ograniczanie udziału radnego w pracach organu stanowiącego do jednorazowego zabrania głosu w dyskusji przy realizacji poszczególnych punktów porządku obrad, które przewidywał § 67 ust. 2, 3 i 10 Statutu. Stosownie do art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisjach oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Wskazany przepis, określając obowiązki radnego, stwarza również obowiązek organów gminy, a w szczególności rady gminy do ustalenia warunków działalności radnych w jej organach, komisjach i instytucjach samorządowych w taki sposób, by umożliwić radnym spełnienie tego obowiązku. Wprowadzenie zaś w Statucie Miasta ograniczenia w postaci uprawnienia radnego do jednokrotnego zabrania głosu w dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z realizacją przez radnego obowiązku uczestnictwa w pracach organów rady. Tym samym, słuszne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 67 ust. 2, 3 i 10 Statutu. Prawidłowo organ nadzoru wskazał także w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na potrzebę dostosowania § 9 (określającego zadania Gminy Miejskiej) i § 15 (określającego właściwość działania rady) Statutu do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane zaś przepisy gminne nie należą do materii, która podlega regulacji statutowej. Ponadto, jak słusznie podniósł organ nadzoru, zgodnie z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić.