II SA/Ol 365/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 29 października 2015 roku nr X/194/2015 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców oddala skargę. Wojewoda reprezentowany przez radcę prawnego D.S. wniósł skargę na uchwałę nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". zmieniającą uchwałę w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, żądając stwierdzenia jej nieważności w części § 1 ust. 3 uchwały. W uzasadnieniu podano, że Rada Miejska w "[...]", działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła zmiany do § 1 uchwały w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, dodając w § 1 zmienianej uchwały ust. 6 w brzmieniu: "bonifikata nie przysługuje najemcy, który otrzymał odprawę mieszkaniową, wypłaconą na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.)". Wskazano, że regulacja ta nie znajduje podstaw prawnych. Podniesiono, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, iż odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47 przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Natomiast art. 21 ust. 6 powołanej ustawy zawierający wyłączenia, o których wyżej mowa w pkt 3 stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji, albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 9 tej ustawy odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6. Zatem żołnierz zawodowy traci prawo do odprawy mieszkaniowej, jeśli nabył m.in. od gminy lokal mieszkalny z bonifikatą. Wskazano, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w ust. 1b stanowi, iż w uchwale rady określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem w świetle powołanego przepisu Rada Miejska w "[...]" nie była uprawniona do wprowadzania podmiotowego wyłączenia uprawnienia do bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta ‘[...]", reprezentowany przez r.pr. M.G., wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżący nie uzasadnił swoich zarzutów, a jedynie podał podstawę prawną do wprowadzenia bonifikat, czyli art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że przepis ten nie określa szczegółowych warunków, na jakich bonifikaty mogą być udzielane, a w związku z tym bonifikata ma charakter fakultatywny (z wyjątkiem nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków oraz w sytuacjach kreślonych w art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a jej udzielenie co do zakresu i wysokości zależy od uznania uprawnionego organu. Zatem twierdzenia skarżącego o niedopuszczalności ograniczenia podmiotowego jest nieuzasadnione. Podano, że z treści art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zamiarem ustawodawcy było polepszenie sytuacji najemców lokali mieszkalnych należących do gmin poprzez umożliwienie im wykupu lokali za niewielką kwotę oraz stworzenie możliwości obrotu tymi lokalami. Przy czym ustawodawca wprowadził również możliwość żądania zwrotu udzielonej bonifikaty w przypadkach ustawowo określonych, w celu uniemożliwienia korzystania poprzez najemców nabywających lokale z bonifikatą ze swoich uprawnień wielokrotnie, o czym świadczy także zapis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący że w razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów o których mowa w ust. 1 i 3 tego artykułu stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla nabywcy lokalu. Podniesiono, że art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżony w części dotyczącej zakazu korzystania z ulgi na cele mieszkaniowe częściej niż jednokrotnie z zapisem określonym w art. 21, 23 i 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W szczególności art. 21 ust. 6 i art. 23 ust. 1 lit. b w sposób jednoznaczny określają brak uprawień osób tam wskazanych do skorzystania z pomocy na cele mieszkaniowe więcej niż jednokrotnie. Zapis ten jednoznacznie nawiązuje do bonifikaty udzielonej żołnierzowi lub jego małżonce przy nabyciu prawa własności lokalu mieszkalnego od gminy stwierdzając, iż w takim przypadku żołnierzom nie przysługuje prawo do zakwaterowania. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015r., w którym Sąd wskazał na to, że pomoc ze środków publicznych udzielna uprawnionym osobom na cele mieszkaniowe powinna być udzielana jednokrotnie, gdyż wielokrotne jej udzielenie stanowi nadużycie niezgodne z celem, na jaki system tej pomocy został stworzony. Zatem zapis znajdujący się w zaskarżonej uchwale, zmierzający do zapobieżenia skorzystania z ulg i bonifikat mieszkaniowych, a więc ze środków publicznych w sposób nieuprawniony, jest zgodny z ratio legis art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 782 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej jako: u.g.n.) właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przy czym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości (art. 68 ust. 1b u.g.n.). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010r. (sygn. akt I SA/Bk 402/10, dostępny w Internecie) udzielanie bonifikat przy tego rodzaju sprzedaży jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organu, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może udzielić bonifikaty od ceny". Mamy tu zatem do czynienia z uznaniem administracyjnym, tj. sytuacją, gdy sposób ukształtowania pozycji prawnej obywateli (ich praw lub obowiązków) pozostawiony został woli właściwego organu. Rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej. Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała powinna określać warunki udzielenia w tym bonifikat. Ustawodawca nie ograniczył przy tym rady gminy, co do charakteru wprowadzanych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Te ostatnie mogą być ukształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu. Innymi słowy, rada gminy określając warunki udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej ma kompetencję do określenia grupy podmiotów, którym nie będą one przysługiwały. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2015r. (sygn. akt I OSK 1791/15, dostępny w Internecie) powołano się na uznaniowy charakter bonifikaty przyznawanej przez radę gminy, wskazując jedynie na konieczność oparcia jej o jasne i sprawiedliwe zasady. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia stanowisko Wojewody co do braku podstawy prawnej do wyłączenia prawa do uzyskania bonifikaty osób, które otrzymały odprawę mieszkaniową, wypłaconą na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2015r. poz. 746 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Zgodnie bowiem z tym przepisem odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa mieszkaniowa nie przysługuje zatem żołnierzom, o których mowa w art. w art. 21 ust. 6 powołanej ustawy, a więc m.in. przypadku, gdy żołnierz lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii stosowania powołanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 3038/12, oraz wyrok z dnia 12 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 2768/13, dostępne w Internecie) jednoznacznie stwierdził, że ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Odmienna interpretacja prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania sytuacji prawnej żołnierza, który wcześniej zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe korzystając ze środków pochodzących od Skarbu Państwa. Skoro zatem osobie, która skorzystała z pomocy z środków publicznych w postaci nabycia lokalu z bonifikatą nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, o której mowa art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to uzasadnione jest zastosowanie tej samej reguły w sytuacji odwrotnej, czyli wyłączenie możliwości uzyskania bonifikaty w przypadku osób, które wcześniej uzyskały odprawę mieszkaniową, o której mowa w powołanym przepisie. Brak zastosowania takiego wyłączenia prowadziłby bowiem do wielokrotnego przyznania pomocy ze środków publicznych na zakup lokalu. Zatem w ocenie Sądu kwestionowany zapis uchwały jest nie tylko uzasadniony w świetle powołanych przepisów i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale także stanowi odzwierciedlenie sprawiedliwych zasad, eliminując możliwość wielokrotnego uzyskania pomocy ze środków publicznych przez te same osoby. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona. ----------------------- 5