II SA/Ol 366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego - adw. R. T. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r., działając z upoważnienia Prezydenta Olsztyna, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), na podstawie m.in. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.", przyznał "[...]" (dalej jako: "skarżący") zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w kwocie 100 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2017 r., do 30 czerwca 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, na podstawie wywiadu środowiskowego oraz przedstawionych dokumentów, że skarżący spełnia wymogi określone w art. 39 ust. 1 u.p.s. Podał, że zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta Olsztyna nr XLIX/795/14 z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. poz. 585) na lata 2014 - 2020 podwyższono do 150% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., uprawniające do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności osobom i rodzinom, objętym programem przewidzianym uchwałą Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 - 2020 (M.P. poz. 1024). Podwyższone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 951 zł, a dla osoby w rodzinie wynosi 771 zł. Organ pierwszej instancji podał, że dochód rodziny wynosi 1.151,31 zł i nie przekracza kwoty 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Podniósł, że skarżący nie pracuje, otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS. Ponadto, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Organ pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że w 2017 r. budżet Ośrodka Pomocy Społecznej będzie wynosił ok. 109.000 zł miesięcznie, a przewidziano objąć pomocą finansową 2.725 osób, średnia wysokość zasiłku wyniesie więc 40 zł. Środki finansowe na zadania własne, jakimi dysponuje Ośrodek, wystarczają na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób nieposiadających własnego źródła dochodu lub posiadających niewielki dochód. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. Przedstawił ponadto swoją sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 20 marca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bezrobotną żoną. Rodzina utrzymuje się z emerytury skarżącego, wynoszącej "[...]"zł miesięcznie, po potrąceniach do wypłaty pozostaje "[...]" zł. Wnioskodawcy zajmują lokal socjalny, ponoszą opłaty za energię elektryczną ok. 81 zł miesięcznie i za gaz ok. "[...]"zł. Skarżący jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe, "[...]" a jego żona wymaga stałego leczenia farmakologicznego. Rodzina jest objęta stałą opieką Ośrodka i w okresie od stycznia 2016 r. do lutego 2017 r. otrzymała wsparcie finansowe w łącznej kwocie "[...]" zł. Wskazało, że organ pierwszej instancji przyznał stronie świadczenie w wysokości 100 zł miesięcznie, od stycznia do czerwca 2017 r., to jest na okres wskazany we wniosku. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreśliło, że zasiłek celowy (zarówno ten wskazany w art. 39, jak i art. 41 u.p.s.) należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ może, lecz nie musi, go przyznać. Decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, a więc to organ administracji decyduje czy przyzna i w jakiej wysokości świadczenie, o które wnioskodawca się ubiega. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji ustalił zakres potrzeb wnioskodawców, a następnie dostosował wysokość udzielonej pomocy do aktualnych możliwości Ośrodka. Organ odwoławczy podkreślił, że rodzina jest objęta stałą pomocą, która jest udzielana w każdym miesiącu, a ponadto, wysokość przyznanego świadczenia przekroczyła kwotę świadczenia przyznanego innym osobom/rodzinom w styczniu 2017 r. tj. 56 zł. Z tych względów Kolegium uznało, że nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, iż kwota świadczenia jest niewystarczająca. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący wyraził niezadowolenie z wymiaru udzielonej mu pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wspomnianej ustawy, między innymi w postaci określonej w wieloletnim programie rządowym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika z pkt. V.1 tego programu ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej lub szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Prawo do świadczenia w ramach wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przysługuje więc, gdy dochód rodziny nie przekracza kwoty 1.542 zł. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Wydanie decyzji w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, Lex 796080). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organy administracji ustaliły, że skarżący jest osobą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe, "[...]"a jego żona wymaga stałego leczenia farmakologicznego. Rodzina skarżącego utrzymuje się z emerytury skarżącego, wynoszącej "[...]" zł miesięcznie, po potrąceniach - "[...]"zł. Bezspornie zatem rodzina skarżącego spełnia kryteria do przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020". Powyższe nie oznacza obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej kwocie. Orzekając w przedmiocie przyznania przedmiotowego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata świadczeń z pomocy społecznej należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa rodziny skarżącego jest trudna. Z tych względów decyzja o przyznaniu skarżącemu spornego świadczenia, w ocenie Sądu miała oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje jednak wysokość przyznanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że udzielona pomoc jest zbyt mała, należy wskazać, że nie jest to jedyna pomoc, którą otrzymuje strona skarżąca z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w okresie od stycznia 2016 r. do lutego 2017 r. rodzina otrzymała wsparcie finansowe w łącznej kwocie 10.753,85 zł. Zatem, skarżący otrzymuje również zasiłki celowe na zaspokojenie różnych zgłaszanych potrzeb bytowych. Rodzina skarżącego jest w sposób ciągły objęta wsparciem. Nie może jednak oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania w wysokości świadczeń przez nią oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Jeśli w niniejszej sprawie ocenie poddano z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby rodziny skarżącego, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznano, że nie istnieje możliwość przyznania stronie spornego świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Podobnie, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 393/12, CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby czy rodziny, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 42/13, CBOSA). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).