II SA/Ol 367/14

Dnia 3 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Del. Sędzia SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi A. K., Z. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 4 grudnia 2013r. znak "[...]" wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Starosta D. po rozpatrzeniu zgłoszenia A. i Z.K. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku po byłej stolarni oraz budynku po byłej hali do produkcji elementów betonowych na budynki mieszkalne w "[...]"zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazanych wyżej budynków. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie koniczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W dniu 12 listopada 2013r. postanowieniem Nr "[...]"nałożono na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Mimo upływu terminu obowiązek ten nie został wykonany przez zgłaszających. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji A. i Z.K. podnieśli, że organ I instancji wskazanym wyżej postanowieniem Nr "[...]" wyznaczył stronie do uzupełnienia dokumentów w ten sposób, że oznaczył go ściśle określoną datą dzienną – tj. dzień 28 listopada 2013r. Natomiast postanowienie to zostało stronie skutecznie doręczone dopiero w dniu 28 listopada 2013r., a zatem w dniu, do którego strona miała uzupełnić dokumenty. Ponadto zgłoszony przez organ sprzeciw jest również nieuprawniony z tego powodu, że strona zobowiązana została do przestawienia zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi podczas gdy strona do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z dnia 4 listopada 2013r. załączyła już tego typu dokumenty. W trakcie postępowania odwoławczego A. i Z.K. wezwani zostali pismem z dnia 22 stycznia 2014r. do uzupełnienia zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w terminie do 13 lutego 2014r, dokumentów w postaci zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeb również danymi technologicznymi oraz decyzję o warunkach zabudowy opatrzoną klauzulą prawomocności z pouczeniem, że w przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów we wskazanym terminie sprawa będzie rozstrzygana w oparciu o posiadane dokumenty. A.K. i Z.K. wykonali powyższe wezwanie w dniu 14 lutego 2014r. Wojewoda W. decyzją z dnia 26 lutego 2014r. nr "[...]"4 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I Instancji. W motywach uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji Organ II Instancji uznał, że dostarczone dokumenty w postaci opisu technicznego wraz z załączonymi dwoma rysunkami rzutu dachu nie są wystarczające. Organ na podstawie krótkiego opisu inwestycji nie jest w stanie w pełni ocenić w jakim zakresie będzie przebiegała zmiana sposobu użytkowania obu budynków na budynki mieszkalne. Ponadto organ odwoławczy nie ma możliwości sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, która w jednym z punktów wskazuje, że w sprawach nieustalonych w treści decyzji mają odpowiednio zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wraz z właściwymi rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy. Organ II instancji podkreślił, iż w oparciu o posiadany materiał dowodowy nie może stwierdzić czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W takim bowiem przypadku rozstrzygniecie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w drodze postępowania o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody W. z dnia 26 lutego 2014r. A. i Z.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się nałożeniem na stronę postępowania obowiązku przedstawienia opisu technicznego budowlanego innego, niż zwięzły, co nie stanowi obowiązku normatywnego. W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, iż po pierwsze planowana zmiana przeznaczenia budynków jest jedynie zmianą ich funkcji. Natomiast nie wiedzieć czemu obydwa organy założyły w sposób nieuprawniony z góry, że zmiana ta będzie wymagała robót, dla których przepisy przewidują uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący po raz kolejny również w piśmie do Wojewody przedstawiły zwięzły opis techniczny w którym wyszczególniły normatywne elementy opisu technicznego i mimo to organ II instancji zaskarżoną decyzja uznał, że jest to niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucili generalnie, iż organ II instancji zaakceptował naruszającą prawo decyzję organu I instancji jak również na etapie postępowania odwoławczego błędnie zastosował art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. : Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t.j. : Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ), zgodnie z którym : zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Skarżący zarzucili w skardze naruszenie tego przepisu prawa, w szczególności art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia opisu technicznego obiektu budowlanego innego, niż zwięzły, co nie stanowi obowiązku normatywnego. Argumentacja ta nie jest jednak słuszna. Po pierwsze w wezwaniu z dnia 22 stycznia 2014r. skarżący zobowiązani zostali bowiem przez organ II instancji wbrew twierdzeniem skargi - do przedstawienia właśnie zwięzłego opisu technicznego, jednakże jednocześnie zgodnie z dalszą częścią tego przepisu prawa (art. 71 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowanego) zostało dookreślone przez ustawodawcę jakim warunkom taki zwięzły opis techniczny musi odpowiadać. Mianowicie w dalszej części tej normy prawnej wskazane jest jasno, iż ten zwięzły opis techniczny ma określać rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zostało wyraźnie wskazane odwołującym z jakich przyczyn złożone przez nich dokumenty nie spełniają wymogów art. 71 ust. 2 omawianej ustawy. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż nie będą wykonywane roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest wystarczającą podstawą do odstąpienia przez organy od stosowania obowiązującego prawa. Wskazana wyżej ocena przedłożonej dokumentacji w związku ze zgłoszonym zamiarem zmiany sposobu użytkowania budynku nie należy do zgłaszającego, a właśnie do organu w związku z dokonaniem zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowane. Podkreślić należy, że organy do tego powołane muszą mieć faktyczną i realną możliwość weryfikacji zamierzeń strony w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie zgodności z obowiązującym prawem - w szczególności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ale i zgodności z innymi przepisami, o czym stanowi się w pkt. 6 ust.2 art. 71 Prawa budowlanego –" w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami". W celu umożliwienia organom administracji dokonywania tego typu merytorycznej kontroli dokonywanych zgłoszeń w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, organy te zaopatrzone zostały w możliwość przewidzianą art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga i to, że w świetle ust. 5 art. 71 ustawy Prawo budowlane : właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. 6. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Jak już jednak wyżej wskazano, właściwy organ musi mieć realną możliwość weryfikacji wskazanych wyżej okoliczności na podstawie dokumentów dołączonych do zgłoszenia i to ten organ ocenia, czy są one wystarczające do skontrolowania zamiaru strony. Zgłoszenie dokonane w trybie wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego nie ma być więc jedynie formalnym zgłoszeniem, wypełniającym formalnie nałożony obowiązek ustawowy, a rzeczywiście umożliwiać ma właściwą (odpowiednią) merytoryczną kontrolę tego zgłoszenia przez organy administracyjne. Skarżący podnieśli, iż planowana zmiana przeznaczenia budynków jest jedynie zmianą ich funkcji. Jednakże podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ na podstawie krótkiego opisu inwestycji nie był rzeczywiście w stanie - w sposób odpowiedzialny ocenić w jakim zakresie będzie przebiegała zmiana sposobu użytkowania obu budynków na budynki mieszkalne. Organ ten nie miał również możliwości sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, która w jednym z punktów wskazuje, że w sprawach nieustalonych w treści decyzji mają odpowiednio zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wraz z właściwymi rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy. Dlatego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.,