II SA/Ol 367/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje adwokatowi R. T. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r., działający z upoważnienia Prezydenta "[...]" Kierownik Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 106 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.", przyznał "[...]" (dalej jako: "skarżący"), specjalny zasiłek celowy w łącznej kwocie 231,00 zł jednorazowo, realizacja w lutym 2017 r., w tym: na dofinansowanie do: opłacenia energii w kwocie 81,00 zł i rachunku za gaz w kwocie 100,00 zł, zakupu środków czystości w kwocie 20,00 zł i aparatu słuchowego w kwocie 30,00 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że skarżący jest osobą niepracującą, otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości 1.151,31 zł, z którego dokonywane są potrącenia niealimentacyjne. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepracującą żoną. Oboje małżonkowie chorują i wymagają leczenia farmakologicznego. Skarżący ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Rodzina jest systematycznie obejmowana pomocą finansową, w miarę posiadania środków. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że w grudniu 2016 r. na zasiłki specjalne celowe rozdysponował kwotę 54.578,88 zł, pomocą objęto 182 środowiska, a średnia wysokość zasiłku wyniosła 299,89 zł. Natomiast w styczniu 2017 r. zaplanowano objąć pomocą w formie zasiłków celowych 760 osób, a na realizację wypłaty tych zasiłków przeznaczono kwotę 125.000 zł, średnia zasiłku wyniesie więc ok. 165 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przyznanie zasiłków specjalnych celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organu gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców, co jest determinowane posiadanymi przez pomoc społeczną możliwościami finansowymi. Organ pierwszej instancji ocenił sytuację materialną i zdrowotną rodziny, w tym ilość skierowanych do skarżącego form pomocy i ocenił, że nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów utrzymania tej rodziny. Biorąc jednak pod uwagę trudną sytuację finansową i zdrowotną uznał, że zaistniały przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do potrzeb bieżących, w tym na opłacenie energii, gazu, środków czystości, baterii do aparatu słuchowego. Organ ocenił bowiem, że są to potrzeby, bez których skarżący nie może się obejść w warunkach codziennego bytowania. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżący zarzucił, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. Przedstawił ponadto swoją sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 20 marca 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w stanie faktycznym sprawy kryterium dochodowe wynosiło 1.028 zł (2 x 514 zł) i zostało przekroczone, gdyż dochód rodziny wynosił 1.151,31 zł miesięcznie, tj. 575,65 zł na osobę w rodzinie. Organ pierwszej instancji uznał jednak, że w tej sprawie istnieją podstawy do przyznania stronie specjalnego zasiłku celowego, stosownie do art. 41 pkt 1 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, że pomoc, o jakiej mowa w powołanym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyjmując, że w tej sprawie wystąpiły takie szczególne okoliczności. W tym zakresie należało bowiem uwzględnić sytuację mieszkaniową i zdrowotną rodziny skarżącego, która uzasadniała przyjęcie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił zakres potrzeb rodziny skarżącego, a następnie dostosował wysokość udzielonej pomocy do aktualnych możliwości Ośrodka. Kolegium podkreśliło, że rodzina jest objęta stałą pomocą, udzielaną w każdym miesiącu. Zaznaczyło też, że przyznana pomoc wyniosła 231,00 zł, a tym samym przekroczyła kwotę świadczenia przyznanego innym osobom/rodzinom w styczniu 2017 r., tj. 165 zł. Dodało, że pomoc jest przyznana w sprawie, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Z tych względów Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem odwołującego się, iż kwota świadczenia jest niewystarczająca. Podkreśliło, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu ich istota i charakter, lecz mają charakter uzupełniający. Ich zakres jest uzależniony nie tylko od możliwości organu administracyjnego, ale również od osobistej aktywności zainteresowanego. Osoby korzystające z pomocy społecznej są bowiem obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący wyraził niezadowolenie z wymiaru udzielonej mu pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem jej przyznawania jest wsparcie osób potrzebujących w podejmowaniu wysiłków zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określił świadczenia te jako formę wsparcia osób potrzebujących. Celem pomocy społecznej nie może być zatem wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego wszelkich potrzeb życiowych. Zadaniem pomocy społecznej jest także zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z samej swej natury wsparcie to ma zatem charakter czasowy i ograniczony i powinno towarzyszyć próbom samodzielnego zaspokajania własnych potrzeb podejmowanym przez osoby otrzymujące pomoc ze środków publicznych. Ponadto, rozmiar pomocy społecznej determinują nie tylko potrzeby osób zainteresowanych. Oczekiwania osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione w takim zakresie, w jakim odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (art. 3 ust. 4 u.p.s). Tym samym, nawet uzasadnione żądania pomocy mogą pozostać niezaspokojone lub zaspokojenie jedynie częściowo, jeśli przewyższają one aktualne możliwości organów pomocy społecznej. Skoro bowiem organ pomocy dysponuje ograniczonymi środkami, to musi dokonywać selekcji zgłaszanych pomocy społecznej potrzeb i zaspokajania w pierwszej kolejności tych najpilniejszych, a dopiero w razie możliwości kolejnych w zakresie, na jaki pozwalają środki znajdujące się w jego dyspozycji. W niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku - art. 8 ust. 3 u.p.s. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący uzyskuje dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe określone w ustawie. Otrzymuje on bowiem emeryturę w wysokości 1.151,31 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 575,65 zł, zaś ustawowe kryterium dochodowe wynosi 514 zł na osobę w rodzinie. Z treści cytowanego wyżej art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, że organ winien rozważyć przesłankę warunkującą możliwość przyznania pomocy w trybie art. 41 u.p.s., to jest wystąpienie w stanie faktycznym sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku". O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., decydują indywidualne okoliczności każdej sprawy. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Wyżej wymienione pojęcie określa więc sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W ocenie Sądu, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja osoby lub rodziny, w której dochód minimalnie przekracza kryterium dochodowe, a brak jest możliwości jakiegokolwiek dochodu z powodu takich okoliczności występujących jednocześnie jak niepełnosprawność, bezrobocie, niezaradność niezawiniona przez stronę, brak wsparcia ze strony środowiska. Omawiana forma wsparcia ma niewątpliwie wyjątkowy charakter. Specjalny zasiłek celowy jest bowiem udzielane osobom o dochodach przekraczających kryterium uprawniające do świadczeń pomocy społecznej. Tym samym, zasady sprawiedliwości społecznej oraz fakt, że świadczenia kierowane powinny być w pierwszej kolejności do osób najbardziej potrzebujących, a wiec o najniższych dochodach, wymagają, by wsparcie to było udzielane w sytuacjach wyjątkowych i w skali adekwatnej, do konieczności zaspokojenia najpilniejszych potrzeb beneficjentów takiej pomocy. Przy czym, podkreślenia wymaga, że pomoc udzielana na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. nie może być utożsamiana z obowiązkiem zaspokojenia przez organy pomocy społecznej wszystkich potrzeb ubiegającego się, w żądanej przez niego wysokości. Pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego obejmuje bowiem zdarzenia wykraczające poza zwykłe trudności życiowe i w skali odpowiedniej do zaspokojenia tylko tych nagłych, szczególnych potrzeb. W tym zakresie przyznanie pomocy na zakup np. opału, odzieży, środków czystości, opłat za zużycie energii elektrycznej i gazu, a więc na zaspokojenie potrzeb bytowych, nie ma charakteru wyjątkowego, a tym samym niemożliwego do przewidzenia. Pomimo tego, pomoc została skarżącemu udzielona. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że skarżący - pomimo niespełniania kryterium dochodowego - jest stałym beneficjentem różnych form pomocy. Jak podano bowiem w zaskarżonej decyzji, tylko decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r. rodzina skarżącego otrzymała pomoc w łącznej wysokości 761,30 zł, zaś w okresie od stycznia 2016 r. do lutego 2017 r. pomoc ta wyniosła łącznie 10.753,85 zł. Jednakże organ pomocy społecznej musi odnosić sytuację wnioskodawcy do sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, zwłaszcza osób spełniających kryterium ustawie i ocenić, czy przyznanie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie stanowiło formy jego uprzywilejowania. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie dokonana przez organ ocena nie nasuwa zastrzeżeń i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że organ nie odmówił stronie przyznania specjalnej formy pomocy, lecz jedynie ustalił jej rozmiar w wysokości innej, niż oczekiwana przez skarżącego. Zwrócić należy też uwagę na fakt, że decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego wydawana jest w ramach "uznania administracyjnego". Organ winien zatem brać pod uwagę szereg czynników takich, jak słuszny interes strony, ale także słuszny interes społeczny, możliwości finansowe organu oraz cele i zadania pomocy społecznej. W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, dotyczące wysokości przyznanego świadczenia. Podnieść należy, że art. 41 pkt 1 u.p.s. nie oznacza automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku specjalnego w żądanej przez niego kwocie. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie przez organy administracji publicznej zależy od tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nie zawsze osoba wnioskująca o pomoc, zawsze tę pomoc otrzyma. Organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie musi, tym bardziej, przyznać go we wnioskowanej wysokości. Z przepisów u.p.s. wynika bowiem, że przy udzielaniu stosownych świadczeń, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako sytuacja wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych działań pomocy społecznej. Podkreślić też należy, że omawiane świadczenie – ze swojej istoty – nie może być świadczeniem stałym. Z decyzji organów obu instancji w przedmiotowej sprawie wynika, że w taki właśnie sposób zinterpretowały one instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Jego przyznanie uwzględniało okoliczności sprawy, w tym indywidualną sytuację rodziny skarżącego oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Organy orzekające w niniejszej sprawie uwzględniły bowiem, że skarżący i jego żona cierpią na wiele schorzeń, skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Wskazały, że rozpatrując wiosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego musiały mieć na względzie nie tylko interes skarżącego, ale także interes innych osób, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. W zaskarżonej decyzji podano, że w styczniu 2017 r. średnia wysokość zasiłku wyniosła 165 zł, zaś skarżącemu przyznano pomoc w łącznej wysokości 231 zł. W ocenie organów, przyznany zasiłek powinien zabezpieczyć potrzeby skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714).