II SA/Ol 369/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi W. F. na uchwałę Nr "[...]" Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego z dnia "[...]" w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora sądu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego na rzecz skarżącego W. F. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komisja konkursowa do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego w A podjęła w dniu 6 lutego 2013r. uchwałę nr "[...]". W ust. 1 uchwały wskazano liczbę punktów uzyskanych przez kandydatów na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego, a w ust. 2 Komisja uchwaliła, że jako kandydata na ww. stanowisko nie rekomenduje żadnej z wymienionych osób. Skargę na ww. uchwałę wywiódł W. F., będący jednym z kandydatów na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego w A. Skarżący wskazał, że wniósł odwołanie od rzeczonej uchwały do Prezesa Sądu Rejonowego oraz Ministra Sprawiedliwości. Jednakże organy te stwierdziły brak możliwości wniesienia odwołania od spornego aktu, tym samym jego odwołanie nie zostało rozpoznane. Strona skarżąca podkreśliła, że łącznie w konkursie uzyskała 64% punktów. Ponadto ocena opisowa określała go jako kandydata spełniającego kryteria wynikające z § 9 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2008r.. Według strony opinia ta oraz uzyskane przez nią punkty pozostają w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Komisji. W skardze zarzucono, że w przypadku przedmiotowego konkursu nie został opracowany regulamin takiego konkursu, a co za tym idzie nie ustalono minimalnego progu punktowego, który kandydaci zobowiązani byli osiągnąć. Podniesiono również, że z uwagi na to, iż Komisja rozstrzygała o wynikach konkursu już po wejściu w życie nowego Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 grudnia 2012r., w którym § 8 ust. 2 określa jasno próg 60% koniecznych do uzyskania punktów w etapie testu wiedzy, należało oprzeć sporne rozstrzygnięcie na przepisach nowego rozporządzenia i rekomendować kandydata, który uzyskał ponad 60% koniecznych do uzyskania punktów. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w A wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Według niego Komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora sądu, nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Ponadto podniesiono, że przyjmuje się, iż poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję konkursową, która przyjmuje formę uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nr "[...]" z lutego 2013r. Komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego. Komisja konkursowa została powoływana przez Prezesa Sądu Rejonowego w A. Rozpatrując niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżona uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei § 2 art. 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Artykuł 3 § 2 pkt 4 wskazuje możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych (nie będących decyzjami ani postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4, ZNSA 2006, nr 2, str. 9 -12). Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. W ocenie Sądu, zaskarżona przez W. F. uchwała Komisji Konkursowej nie rekomendująca żadnego kandydata na stanowisko Dyrektora Sądu Rejonowego w A, ma charakter czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko zaś w tym zakresie zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę jest błędne i opiera się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011r.., III SA/Kr 965/11, który został uchylony postanowieniem NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., (I OSK 857/12). Odnotować trzeba, że wniesienie skargi zostało poprzedzone przez skarżącego wywiedzeniem pisma mającego charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., przedmiotową skargę zaś złożono w ustawowym terminie przewidzianym dla jej skutecznego wniesienia. Należy podzielić, odnoszące się analogicznie do niniejszej sprawy, stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 141/09, w którym NSA uznał, iż czynność, polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącej, wynikających z przepisów prawa. Podobnie, per analgiam, rzecz się ma z aktem w postaci uchwały Komisji konkursowej, na mocy której nie rekomenduje się żadnego kandydata na stanowisko dyrektora sądu. Akt taki przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która - w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie - ofertę tę złożyła. Jest to niewątpliwie aspekt publicznoprawny w sprawie, której zasadniczym celem jest obsadzenie wakującego stanowiska dyrektora sądu. Aspekt drugi, który z pierwszym pozostaje immanentnie związany, to powierzenie stanowiska dyrektora wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi. Należy również podkreślić, że zaskarżona uchwała została podjęta przez komisję konkursową reprezentującą organ administracji publicznej działający w ramach swoich kompetencji w zakresie administracji sądowej. W dotychczasowym orzecznictwie nie budził wątpliwości fakt, iż sądy administracyjne upoważnione są do badania zgodności z prawem wyników konkursu, a postępowanie konkursowe zmierzające np. do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002r sygn. akt II S.A. 2629/01 czy wyrok NSA dnia 31 sierpnia 2004r sygn. akt OSK 460/04). Orzeczenia te zapadły co prawda na podstawie ustawy o służbie cywilnej, jednak przedmiotowa regulacja w stosunku do dyrektorów sądów nie stanowi w tym zakresie jakiś szczególnie odmiennych rozwiązań. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000r sygn. akt III RN 123/99 OSNP 2000r nr 21 poz. 779. Podniesiono w nim, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej samorządowej sprawowanej przez organy gminy....i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analogicznie czynności podejmowane w toku konkursu na stanowisko Dyrektora Sądu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Warto w tym miejscu wskazać na regulację art. 32 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (dz. U. z 2001r., Nr 98, poz. 1070), zgodnie z którą dyrektora sądu zatrudnia się na podstawie powołania. Dyrektora sądu powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek prezesa danego sądu. Stosownie zaś do § 2 wspomnianego przepisu we wniosku, o którym mowa w § 1, prezes danego sądu przedstawia Ministrowi Sprawiedliwości kandydata do objęcia stanowiska, który został wyłoniony w drodze konkursu na pierwszym miejscu według kolejności. Przywołane przepisy wskazują na władczy charakter - mający wpływ na uprawnienia kandydatów na rzeczone stanowisko - aktu podejmowanego przez komisję konkursową. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest więc źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu, a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu, a organem administracji publicznej i komisją konkursową nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej sprawujący nadzór. Rozstrzygnięcia dotyczące zatem m. in. dopuszczenia określonej osoby do konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., I OSK 857/12). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności przede wszystkim należy wskazać na art. 32a § 10 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, mówiący, że po przeprowadzeniu konkursu komisja konkursowa ustala wynik konkursu, wskazując kolejność kandydatów albo podając przyczyny nierozstrzygnięcia konkursu (ust. 1), przekazuje dokumentację z przebiegu konkursu prezesowi danego sądu (ust. 2). Istotnym jest również zwrócenie uwagi na § 8 Rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora albo kierownika finansowego sądu (Dz. U. z 2008r., Nr 20, poz. 121), zgodnie z którym Komisja podejmuje rozstrzygnięcia w drodze uchwały, w głosowaniu jawnym. Uchwała wymaga uzasadnienia (ust. 1). Rozstrzygnięcia są podejmowane zwykłą większością głosów, a w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego komisji. (ust. 2). Stosownie zaś do § 12 ust. 1 Komisja dokonuje oceny kwalifikacji, wiedzy oraz predyspozycji i umiejętności kandydatów niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku, którego konkurs dotyczy. Zgodnie z ust. 2 tej regulacji prawnej ocena o której mowa w ust. 1, jest wyrażana w sposób punktowy lub opisowy. Decyzje o wyborze sposobu wyrażania oceny podejmuje komisja. Według § 16 ust. 1 rozporządzenia kandydatowi udostępnia się, w części dotyczącej jego indywidualnych wyników i ocen uchwały komisji wraz z uzasadnieniem (pkt 1). Z przywołanych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że komisja konkursowa podejmując uchwałę w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora albo kierownika finansowego zobowiązana jest do sporządzenia uzasadnienia tego aktu prawnego. W przypadku zaś takim jaki zaistniał na gruncie niniejszej sprawy, czyli nie rozstrzygnięcia konkursu, istnieje ustawowy wymóg podania przyczyn takiego zakończenia konkursu. Oba wymogi prawne nie zostały spełnione przy wydaniu zaskarżonej uchwały. Lakoniczne stwierdzenie mówiące, że w ocenie komisji kompetencji zawodowych, kierowniczych, społecznych, intelektualnych, osobowościowych, niezbędnych do wykonywania funkcji Dyrektora Sądu Rejonowego w A nie wykazał żaden z kandydatów, z całą pewnością nie stanowi takiego uzasadnienia, ani nie konkretyzuje przyczyn nie rozstrzygnięcia konkursu. Ustawowy wymóg podania takich przyczyn jest bardzo istotny dla uczestników postępowania konkursowego, którzy powinni mieć możliwość zapoznania się z okolicznościami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, w którym wzięli udział. W przypadku skarżącego uzasadnienie takie byłoby tym bardziej zasadne, że z oceny opisowej wynika, iż jego umiejętności, doświadczenie zawodowe oraz predyspozycje osobowościowe jako kandydata na stanowisko Dyrektora Sądu, zostały ocenione pozytywnie. Ponadto kandydat ten uzyskał najwyższą liczbę punktów. Jego kandydatura została zatem oceniona najlepiej ze wszystkich uczestników postępowania. Ocena ta pozostaje niejako w sprzeczności z treścią zaskarżonej uchwały. Z całą pewnością zaś nie sposób ocenić co leżało u podstaw podjęcia spornej uchwały, która przecież przesądziła w sposób władczy o uprawnieniach strony skarżącej. To zaś naraża organ na zarzut podjęcia jej w sposób arbitralny. Podane natomiast ogólnikowe uzasadnione można by odnieść do każdego kandydata. W ocenie Sądu każdy uczestnik postępowania konkursowego, a zwłaszcza kandydat, który w takim postępowaniu uzyskał pozytywną i najwyższą ocenę jest uprawniony do szczegółowego poznania przyczyn podjęcia uchwały w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora sądu. Szczególny zaś obowiązek przedstawienia uzasadnienia uchwały i podania przyczyn swojego rozstrzygnięcia, wyrażony w przepisie rangi ustawowej, spoczywa na organie, w sytuacji w której podejmuje on uchwałę odmawiającą rekomendacji na stanowisko dyrektora sądu, czyli de facto nie rozstrzyga konkursu. Stosownie do treści art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 wymienionej ustawy.