II SA/Ol 369/20

Dnia 1 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 roku sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. I.R. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia "[...]", Burmistrz odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – mężem P.R., stwierdzając, że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia "[...]", uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że organ pierwszej instancji powinien dokonać dodatkowych ustaleń w sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz, decyzją z dnia "[...]"r., odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – mężem P.R., stwierdzając, że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia "[...]"., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium podniosło, że P.R. ma 34 lata, zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]"r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 lutego 2009 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 23-go roku życia; orzeczenie wydano na stałe. P.R. zamieszkuje z żoną, I.R. oraz dziećmi (13 lat, 9 lat, 6 lat oraz 3 lata). P.R. jest po amputacji prawej ręki. Jak wskazano w wywiadzie, opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem polega na: utrzymywaniu w czystości domu, robieniu zakupów, gotowaniu, pomocy w kąpieli, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept, praniu. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, w wyniku którego ustalił (wynika to z przesłuchania I.R. w dniu 20 stycznia 2020 r.), iż strona od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała - w związku z opieką nad mężem - świadczenie pielęgnacyjne. Następnie w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. pobierała zasiłek dla opiekuna. W okresie od 1 maja 2014 r. do 31 maja 2016 r. prowadziła działalność gospodarczą. Działalność była prowadzona jednoosobowo, strona nie zatrudniała dodatkowych osób. Według jej oświadczenia, "[...]". W trakcie prowadzenia działalności nikt "nie był zatrudniony przy sprawowaniu opieki". W dniu 22 września 2016 r. strona urodziła dziecko i od 22 września 2016 r. do 21 września 2017 r. pobierała świadczenie rodzicielskie; od tamtego czasu nie podjęła żadnej pracy. Z protokołu przesłuchania wynika także, iż stan zdrowia P.R. nie uległ ogólnie zmianie, zwiększyło się skrzywienie kręgosłupa. Wskazano także, iż nie jest wykluczone, że strona mogłaby podjąć pracę na kilka godzin dziennie, gdyż stan zdrowia męża nie uległ znacznemu pogorszeniu. Organ odwoławczy wskazał, że istnieje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: "u.ś.r."), która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, choć z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu. Mąż strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2009 r. Jego niepełnosprawność ma charakter trwały, natomiast strona pobierała świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem jedynie w latach 2012 - 2014. W następnych dwóch latach prowadziła działalność gospodarczą. Co prawda, była to praca ok 3. godzin dziennie i w razie potrzeby, I.R. wracała do domu, jednak w tym czasie nie zatrudniała dodatkowej osoby do sprawowania opieki nad mężem. Podkreślono, że mąż strony nie jest osobą leżącą, z zaburzeniami poznawczymi. Zakres pomocy świadczonej mu przez żonę ma charakter typowych czynności domowych, które nie są czynnościami opiekuńczymi (sprzątanie, gotowanie) oraz wykonuje czynności opiekuńcze, które można pogodzić z zatrudnieniem. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Zdaniem strony, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie, przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego żonie (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., gdzie szczegółowo określono przesłanki, od spełniania których zależne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną (przesłanki pozytywne). Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie to przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy rozważeniu jednak zastosowania omawianego przepisu konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104). Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności u podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. oraz przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i niebudzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia skarżącej nie mogła być przesłanka istnienia niepełnosprawności męża strony od 23 – go roku życia. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełnia jednak warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby mąż skarżącej wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jak wynika z akt sprawy, mąż skarżącej posiada orzeczenie o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 02 lutego 2009 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 23-go roku życia. Jest po amputacji prawej ręki. Ponadto P.R. zamieszkuje z żoną – skarżącą oraz dziećmi (13 lat, 9 lat, 6 lat oraz 3 lata). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentowano, że niepełnosprawność męża strony spowodowana jest amputacją prawej ręki. Jego niepełnosprawność ma charakter stały. Z akt sprawy wynika, że strona pobierała świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem w latach 2012 - 2014. W następnych dwóch latach prowadziła działalność gospodarczą. Była to praca ok 3. godzin dziennie i w razie potrzeby strona wracała do domu, jednak w tym czasie nie zatrudniała dodatkowej osoby do sprawowania opieki nad mężem. Z wywiadu środowiskowego oraz ankiety czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną i z przesłuchania strony wynika, że opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem polega na: utrzymywaniu w czystości domu, robieniu zakupów, gotowaniu, pomocy w kąpieli, umawianiu wizyt lekarskich, realizacji recept, praniu, myciu zębów i protezy, strzyżeniu, asekuracji w prowadzeniu do toalety, prostych ćwiczeniach rehabilitacyjnych kręgosłupa, wydzielaniu leków w razie potrzeby, podawaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wożeniu na wizyty lekarskie, opłacaniu rachunków, załatwianiu spraw urzędowych, asekuracji w wyjściu do kościoła, czy na spacer, przygotowuje opał i pali w piecu, odśnieża, pielęgnuje ogród, karmi i poi drób, smaruje męża maściami. W ocenie Sądu, powyższe czynności to w przeważającej mierze zwykłe czynności dnia codziennego. Podkreślić należy, że mąż strony nie jest osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji. Potrafi samodzielnie się poruszać. Zdaniem Sądu, zakres opieki, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, umawianiu wizyt lekarskich, czy realizacji recept, nie wymusza na skarżącej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Podkreślić należy, że w powyższego wynika, iż mąż strony jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Podkreślić należy, że prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym pranie, czy sprzątanie albo robienie zakupów lub opłacanie rachunków nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczą o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Stanowią zaś codzienną rutynę osób, w tym takich, które również pracują zawodowo. Czynności związane z opieką nad mężem skarżącej ograniczają się zaś do pomocy w kąpieli, czy myciu zębów oraz asekuracji przy wyjściu do kościoła, na spacer, prowadzeniu do toalety, czy też strzyżeniu. Nie są to czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślić należy, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym, którzy "(...) nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...). System świadczeń rodzinnych został jednak tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny - małżonka i z tego powodu rezygnację lub niepodejmowanie innego zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i jest jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Mąż strony posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednak w większości sfer życia jest samodzielny. Z powyższych względów trudno przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności jakie wykonuje opiekując się mężem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazane przez skarżącą czynności, które podejmuje w ramach opieki nad niepełnosprawnym mężem są zwykłymi czynnościami życia codziennego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez stronę opieki nad jej mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Na koniec wyjaśnić należy, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.