II SA/Ol 372/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora – T. P. właściciela Przedsiębiorstwa A. z dnia 29 października 2004r., Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 59 ust. l, art. 60 ust.l i 4 oraz art. 63 ust. l, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717, ze zm.), decyzją z dnia 7 grudnia 2004r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów PPHU A. w O przy ul. "[...]" na działce nr 6/1 i 6/2 obręb 88. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. właściciel B w O. zaprotestował przeciwko jakimkolwiek próbom budowy suszarni drewna z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego. Zarzucił, iż działka inwestora znajduje się około 40m od jego zabudowań i przy wiejących wiatrach istnieje zagrożenie pożarowe dla jego zabudowań gospodarskich, w których hoduje bydło i konie, jak również przechowuje pasze. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 31 marca 2005r., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm), uchyliło decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do art. 16 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ich uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie inwestor w dniu l września 2004r. złożył pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazując jednoznacznie zamierzenie inwestycyjne i precyzyjnie określając jego parametry. Organ I instancji decyzją z dnia 5 października 2004r. podjął rozstrzygnięcie w tej sprawie, która to decyzja uzyskała przymiot ostateczności. W dniu 29 października 2004r. inwestor złożył kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując identyczne parametry inwestycji jak w pierwszym wniosku. W ocenie organu odwoławczego przedstawiony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania nie uległ zmianie stan prawny, bowiem obydwie decyzje: z dnia 5 października i 7 grudnia 2004r. zawierają tę samą podstawę prawną - ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny, czego dowód stanowią wnioski inwestora zawierające identyczne parametry suszarni drewna i magazynu wyrobów drewnianych. Nie można natomiast uznać za zmianę stanu faktycznego i prawnego przedstawionego przez inwestora pisma, z którego wynika, że teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, czy też spełnienia warunków określonych przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Miejskich i Wydział Strategii i Rozwoju Urzędu Miasta w O. W skardze z dnia 29 kwietnia 2005r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 31 marca 2005r. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia 5 października 2004r. Prezydent Miasta O. odmówił mu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, iż złożony wniosek nie spełniał łącznie warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto urząd miejski zgłosił konieczność dostępu eksploatacyjnego do istniejącego kolektora deszczowego poprzez pozostawienie wolnego od zabudowy wzdłuż kolektora pasa szerokości 7 m. Wyjaśnił, że w dniu 29 października 2004r. złożył nowy wniosek dla planowanej inwestycji, w którym uwzględnił nowe okoliczności. Wobec tego powstał nowy stan faktyczny, bowiem ograniczona została wielkość działki pod inwestycję wynosząca poniżej l ha oraz pozostawiono pas wolny od zabudowy o szerokości 7 m. Zarzucił, iż w tych okolicznościach zaskarżona decyzja Kolegium uznająca, iż w sprawie nie zmienił się stan prawny i faktyczny rażąco narusza prawo. Podniósł także, iż pozostawiając pas wolny od zabudowy jego właścicielem pozostaje Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym odwołujący się od decyzji J. K. nie może być stroną postępowania, gdyż jego gospodarstwo nie sąsiaduje z działką skarżącego. Odnośnie zaś zagrożenia pożarowego, to w tym zakresie mogą wypowiadać się jedynie upoważnione organy. Skarżący wskazał na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż aby posiadać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu, przy czym nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu lecz musi on mieć charakter prawny. Wszczęcie , prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie prowadzono zaś postępowanie odwoławcze na wniosek osoby która, nie jest stroną postępowania, wobec czego zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi T. P., bowiem uwzględniło skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 24 maja 2005r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) uchyliło własną decyzję z dnia 31 marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. z dnia 7 grudnia 2004r. oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T. P. wskazując, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, iż art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiada w swej treści art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Podniesiono, iż z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że decyzja wydana w tym trybie może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przenieść skutków w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną. Treść decyzji wydana w trybie autokontrolnym musi zawierać "tyle, aż tyle i tylko tyle, ile treści zawiera skarga, której przesłanie spowodowało uruchomienie trybu kontrolnego". Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie autokontrolnym i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, iż uwzględniając skargę T. P. uchyliło własną decyzję z dnia 31 marca 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji czym uwzględniło skargę w całości. Organ odwoławczy jest związany przepisami Kpa i wobec uchylenia własnej decyzji organ musiał wydać decyzję reformatoryjną, umarzającą lub kasatoryjną. Ponieważ zebrany materiał dowodowy był niepełny, a Kolegium we własnym zakresie nie mogło go uzupełnić bez naruszenia art. 15 Kpa, należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na decyzję autokontrolą, zaś skarżący podtrzymując skargę wniósł o odroczenie rozprawy i łączne jej rozpatrzenie ze sprawą z jego skargi na decyzję autokontrolą zarejestrowaną w Sądzie pod sygn. "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 września 2005r. sygn. akt "[...]" stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 24 maja 2005r. i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.). Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania ma miejsce w niniejszej sprawie. Na wstępie należy wskazać, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 24 maja 2005r. pozostaje w obrocie prawnym decyzja tego organu z dnia 31 marca 2005r., którą na skutek odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 7 grudnia 2004r., wobec stwierdzenia tożsamości postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów drewnianych PPHU A na działkach nr 6/1 i 6/2 obr. 88 prowadzonego na wniosek T. P., uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie organu I instancji, na podstawie art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego . W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżący dwukrotnie w dniu l września 2004r. i 29 października 2004r. występował z wnioskiem do właściwego organu - Prezydenta Miasta O. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów drewnianych PPHU A na działkach nr 6/1 i 6/2 obr. 88. Pierwszy z wniosków rozpatrzony został decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 5 października 2004r., w której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż działka 6/1 obręb 88 stanowi użytki rolne i grunty leśne oznaczone symbolami Ps i Lz co oznacza, iż nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono również, iż działka 6/2 obr. 88 stanowi drogę, której właścicielem jest Skarb Państwa i Agencja Nieruchomości Rolnych, zaś Miejski Zarząd Dróg Mostów i Zieleni uzależnił realizację projektowanej inwestycji od przebudowy fragmentu nawierzchni jezdni ul. "[...]" w celu bezkolizyjnej obsługi komunikacyjnej PPHU A., zaś Wydział Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Miejskich zgłosił konieczność dostępu do istniejącego kolektora deszczowego poprzez pozostawienie wolnego od zabudowy pasa szerokości 7m wzdłuż kolektora. Z akt sprawy oraz wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie wynika, że od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania w toku instancji lecz po wyjaśnieniu wątpliwości w organie I instancji wystąpił z kolejnym wnioskiem, w którym uwzględnił zalecenia wynikające z decyzji tego organu z dnia 5 października 2004r. W kolejnym wniosku z dnia 29 października 2004r. strona skarżąca zaznaczyła, w części opisowej, jak również graficznej na kopii załączonej mapy zasadniczej inwestowanego terenu, iż ograniczony został teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie suszarni oraz magazyny wyrobów drewnianych w porównaniu do wniosku z dnia l września 2004r., gdyż w przedłożonym projekcie ustalenia warunków zabudowy uwzględniono dostęp eksploatacyjny do istniejącego kolektora deszczowego poprzez pozostawienie pasa wolnego od zabudowy o szerokości 7 m /wzdłuż kolektora/, jak również stosownie do sugestii Wydziału Strategii i Rozwoju Urzędu Miasta w O. zachowano niezbędną szerokość pasa eksploatacyjnego umożliwiającego dostęp do Zalewu "[...]" i istniejącego systemu kanalizacji deszczowej, który wynosi ok.17 m. Wobec powyższych ustaleń drugi wniosek [w wyniku rozpatrzenia którego wydano zaskarżoną decyzję] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie suszarni drewna oraz magazynu wyrobów PPHU A w O. przy ul. "[...]" na działce nr 6/1 i 6/2 obręb 88, nie był tożsamy z pierwotnym wnioskiem w tej sprawie mimo, że zawierał identyczne zapisy co do parametrów budynków objętych wnioskiem. Zmianie uległ bowiem obszar zainwestowania, który obecnie został znacznie ograniczony w porównaniu do pierwotnego wniosku. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, stan prawny nie uległ bowiem zmianie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji w dniu 5 października 2004r. i decyzji z dnia 7 grudnia 2004r., gdyż w obu datach obowiązywała w identycznym brzmieniu ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydana została z naruszeniem art. 138 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium opierając się o wskazaną podstawę prawną orzekło o uchyleniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i umorzyło postępowanie organu I instancji, argumentując w motywach podjętego rozstrzygnięcia, iż w sprawie tej ma miejsce tożsamość sprawy rozstrzygniętej już decyzja ostateczną. Brzmienie art. 138 § l pkt 2 Kpa pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie na umorzenie postępowania organu I instancji, jeżeli stwierdzi,, że postępowanie organu I instancji było chociażby w części bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak jest natomiast bezprzedmiotowości, o której mowa w wymienionym przepisie, skoro wniosek skarżącego z dnia 29 października 2004r. nie dotyczył, jak wykazano wyżej, sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Słuszny jest zatem zarzut skarżącego, iż na tle niniejszej sprawy nie może być mowy o tożsamości sprawy, skoro w drugim wniosku uległ zmianie stan faktyczny, bowiem inwestor znacznie ograniczył obszar zainwestowaniem, jak również wydzielone zostały z niego tereny, na których inwestycja nie będzie realizowana. Pozostaje także wskazać organowi odwoławczemu, iż stosownie do art. 10 § l Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie pozostawia żadnych wątpliwości okoliczność, iż obowiązek ten dotyczy zarówno postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jak również postępowania odwoławczego. Skoro tak, to w przypadku wielości stron postępowania każda ze stron winna być chociażby poinformowana o wniesieniu odwołania, aby umożliwić jej ustosunkowanie się do twierdzeń tam zawartych. W niniejszej sprawie obowiązek ten nie został dopełniony, jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, a wobec tego skarżący mógł, odnośnie zarzutów J. K. zawartych w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wypowiedzieć się dopiero na etapie skargi skierowanej do Sądu, czym naruszono jego prawo do czynnego udziału stron w postępowaniu. Naruszenie art. 10 § l Kpa mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik tej sprawy. Mając na uwadze okoliczność, iż sprawa wymaga ponownego rozstrzygnięcia wraz z merytoryczną oceną podniesionych w odwołaniu argumentów i zarzutów, należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego - pkt. II sentencji wyroku- uzasadnia przepis art. 200 cytowanej, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.