II SA/Ol 372/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej - oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w trybie wznowienia postępowania, utrzymało w mocy decyzję, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z "[...]" r. o skierowaniu J. Z. (dalej jako: "beneficjent") do domu pomocy społecznej (DPS). Pismem z 24 listopada 2016 R. S. (dalej jako: "skarżąca") wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie skierowania beneficjenta do DPS r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), dalej jako: "k.p.a.". Skarżąca podnosiła, że nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, przez co bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie mogła złożyć dodatkowych wniosków dowodowych. Wskazała też, że wyszły na jaw nowe środki dowodowe, nieznane organowi w chwili wydania decyzji. Zakwestionowała zaświadczenie lekarskie stanowiące podstawę skierowania beneficjenta do domu pomocy społecznej. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma procesowego z 30 sierpnia 2016 r. - oświadczenia beneficjenta o cofnięciu pozwu o zasądzenie alimentów od skarżącej – na okoliczność poprawy stanu zdrowia beneficjenta i możliwości samodzielnego zamieszkiwania, a w konsekwencji braku podstaw skierowania wnioskodawcy do DPS. Skarżąca wniosła też o zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny na decyzję w przedmiocie skierowania do DPS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1420/16 WSA w Olsztynie oddalił skargę skarżącej na decyzję Kolegium z "[...]" r., którą utrzymano w mocy przedmiotową decyzję Prezydenta o skierowaniu do DPS. Wyrokiem z 5 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1729/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku. Kolegium podkreśliło, że zarzuty podnoszone przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania są tożsame z podnoszonymi w postępowaniu zwykłym i były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących prawidłowość decyzji z "[...]" r. Sądy obu instancji przyjęły, że wskazane okoliczności nie stanowią podstawy do zakwestionowania wydanych decyzji. Kolegium uznało, że jest związany oceną prawną wyrażoną w podanych wyrokach, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium podkreśliło, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazano, że ze skarżącą przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz doręczono wydane w sprawie decyzje. Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby brak powiadomienia o zakończeniu postępowania i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Stąd argumenty podnoszone w tej części nie mogły przynieść zamierzonego efektu. Zaznaczono, że ustalenie co do konieczności zapewnienia beneficjentowi całodobowej opieki zostało dokonane w oparciu o zaświadczenie lekarskie, którego moc dowodowa nie została podważona. Skarżąca zakwestionowała wiarygodność zaświadczenia lekarskiego, ale nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dowodów. Oświadczenie powoda o cofnięciu pozwu z 30 sierpnia 2016 r. nie może zostać potraktowane jako nowy, istotny dowód, istniejący w dniu wydania decyzji. Z oświadczenia tego nie wynika także nowa, istotna okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał decyzję. Podstawą skierowania beneficjenta do domu pomocy społecznej było bowiem orzeczenie lekarskie - a więc dokument wydany przez osobę posiadającą szczególnego rodzaju kwalifikacje. Wartość dowodowa tego dokumentu nie została podważona. Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się także dokumentacja medyczna (w szczególności karta z pobytu szpitalnego) potwierdzająca ogólny zły stan zdrowia beneficjenta. Uznano, że samo oświadczenie beneficjenta złożone przez pełnomocnika na potrzeby postępowania cywilnego nie mogło zostać potraktowane jako dowód świadczący o braku potrzeby skierowania do DPS. Kolegium skonstatowało też, że nie było podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego lekarza geriatry na okoliczność stanu zdrowia beneficjenta. Okoliczność ta została już stwierdzona w oparciu o inne znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. dokumentację medyczną i zaświadczenie lekarskie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez pominięcie, że przed organem I i II instancji naruszono jej prawa do obrony interesu i pozbawiono czynnego udziału w sprawie, przez niezawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwiono przed wydaniem decyzji zgłoszenia wniosków dowodowych. Skarżąca domagała się zawieszenia wykonania decyzji o skierowaniu beneficjenta do DPS, gdyż jej wykonanie może wyrządzić skarżącej niepowetowaną szkodę w związku z możliwością wszczęcia postępowania, w wyniku którego na skarżącą zostanie nałożony obowiązek pokrywania kosztów utrzymania beneficjenta w DPS, podczas gdy sytuacja życiowa, zdrowotna beneficjenta nie uzasadnia umieszczenia w DPS. Podniosła, że gdyby nie była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, wniosłaby o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza, który należycie oceniłby stan zdrowia beneficjenta. Oświadczyła, że nie może poddać beneficjenta bez jego zgody stosownemu badaniu w celu uzyskania opinii o jego stanie zdrowia, który mogłaby wykorzystać jako dowód w sprawie. Takie uprawnienia mają tylko organy i sądy. Skarżąca argumentowała, że od 2016 r. beneficjent funkcjonuje samodzielnie, jego sprawność fizyczna i psychiczna uległa radykalnej poprawie. Zdaniem skarżącej nie było i nie ma przesłanek do umieszczenia beneficjenta w DPS. Podkreśliła, że beneficjent od chwili wydania decyzji nie przebywał w DPS, jest w pełni samodzielny i nie jest uzależniony od pomocy osób trzecich. Umieszczenie go w DPS mogłoby mieć wręcz ujemny wpływ na jego stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 sierpnia pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Podniósł, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie wypełnia wymogów zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Podał, że skarżąca jest pielęgniarką z dużym doświadczeniem zawodowym, miała dostęp do dokumentacji medycznej ojca, dlatego kwestionowała dokument wystawiony przez lekarza kierującego ojca do DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażona została jedna z fundamentalnych zasad, tj. zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych stanowią, co podkreślić należy, wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z woli ustawodawcy wznowienie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne jedynie z przyczyn określonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Skarżąca powoływała we wniosku dwie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Przy czym jak słusznie zauważyło Kolegium, podnoszone przez skarżącą okoliczności w ramach tych podstaw są tożsame z argumentami, które skarżąca podnosiła w postępowaniu instancyjnym i w skardze do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie skierowania beneficjenta do DPS, a więc w zwykłym trybie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji w przedmiocie skierowania beneficjenta do DPS skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie powiadomił jej o zgromadzeniu materiału dowodowego, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się o zebranym materiale dowodowym oraz nie pozwoliło na złożenie wniosku o jego uzupełnienie. Podnosiła wówczas poprawę stanu zdrowia beneficjenta. Domagała się weryfikacji zaświadczenia lekarskiego, na podstawie którego nastąpiło skierowanie do DPS. Zarzucała, że zaświadczenie lekarskie wydane zostało bez bezpośredniego badania osoby, której dotyczy i nie uwzględnia nadużywania alkoholu przez beneficjenta. Kolegium nie uwzględniło argumentów odwołania. W decyzji z "[...]" r. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaświadczenie lekarskie wydane zostało bez badania osoby, której dotyczyło bądź też w oparciu o niepełną dokumentację medyczną. Kolegium wskazało, że twierdzenie skarżącej o poprawie stanu zdrowia beneficjenta i samodzielnym przez niego zamieszkiwaniu nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Oddalając skargę skarżącej od powyższej decyzji, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., podzielił stanowisko organów orzekających. Wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają na organ pomocy społecznej wydający decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej obowiązku powoływania biegłego na okoliczność stanu zdrowia osoby kierowanej do takiego domu. Wystarczające w tym zakresie jest orzeczenie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy, którego prawdziwość nie została w żaden sposób podważona. Sąd dostrzegł, że jeśli nawet stan zdrowia ojca skarżącej uległ poprawie już po wydaniu decyzji przez organy, to nie oznacza, że przestały istnieć przesłanki skierowania go do domu pomocy społecznej. W tym kontekście nie ma zatem znaczenia powoływana przez skarżącą okoliczność cofnięcia przez wnioskodawcę pozwu o alimenty od skarżącej. WSA uznał, że nie jest także zasadny zarzut skarżącej, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym. Podał, że w toku postępowania przeprowadzono z nią bowiem wywiad środowiskowy, a wydane decyzje zostały jej doręczone. Wprawdzie organ nie zawiadomił ją o zakończeniu postępowania i nie wyznaczył terminu na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, ale nie miało to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, a Kolegium odniosło się do zarzutów skarżącej w uzasadnieniu swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 5 września 2019 r. przesądził, że zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy w postaci: oświadczeń ubiegającego się o skierowanie do domu pomocy społecznej, dokumentacji medycznej, w tym zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 czerwca 2016 r. oraz wywiadów środowiskowych pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia o skierowaniu beneficjenta do DPS. NSA wskazał, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętych w niej rozstrzygnięć, a ich ocena nie nosi cech dowolności. W szczególności NSA wyjaśnił, że nie było powodów posiłkowania się w sprawie opinią biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się też wyraźnie do powoływanego przez skarżącą pisma procesowego z 30 sierpnia 2016 r. o cofnięciu pozwu, wskazując, że nie ma ono decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogło wpłynąć na ocenę legalności decyzji w przedmiocie skierowania beneficjenta do DPS. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił też podnoszonego przez skarżącą w ramach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zarzutu braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Podkreślił, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jedynie gdy wykaże się, że miało to wpływ na wynik sprawy. NSA ocenił, że skarżąca tego nie wykazała. Powyższe przekonuje, że kwestie, z powodu których skarżąca domagała się wszczęcia postępowania wznowieniowego wobec decyzji ostatecznej o skierowaniu beneficjenta do DPS, należy uznać za już prawomocnie rozstrzygnięte z mocy art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję, zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wobec tej decyzji w zakresie będącym już przedmiotem rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 oraz wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 578/16; z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2793/13; wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 25/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), a tym samym i procedowania w zakresie już prawomocnie rozstrzygniętym. W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na decyzję w przedmiocie skierowania do DPS. Organ wznowił postępowanie i zawiesił je do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Olsztynie. Po wyroku NSA podjął postępowanie. W takiej sytuacji należało zbadać czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo postępowanie wznowione z przyczyn, które zostały już prawomocnie rozstrzygnięte, powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Okoliczność ta nie miała jednak istotnego znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy, skoro kwestionowana decyzja o skierowaniu do DPS pozostaje w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.