II SA/Ol 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zaniechania robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie zadaszenia tarasu konstrukcji drewnianej przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w A, na działce nr "[...]", obręb A, gm. A, prowadzonych bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż w toku czynności kontrolnych z dnia 16.10.2014r. PINB stwierdził na działce nr "[...]", obręb A, gm. A wykonanie przed wejściem do budynku (od strony drogi) samowolnych robót budowlanych, na istniejącym podeście. Roboty te wykonała w 2004r. K. D.. Polegały one na ustawieniu słupów drewnianych w ilości 5 sztuk, na których ułożone zostały belki drewniane, a następnie deski. Na konstrukcji tej na poziomie stropu wykonany jest balkon drewniany. Ustalono także, że podest betonowy został powiększony o ok. 1 metr, a jego wymiary wynoszą 4,70mx1,7m. Wcześniejszym postanowieniem z dnia "[...]", organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót przy budowie zadaszenia tarasu przed wejściem do w/w budynku oraz nałożył na inwestora, tj. K. D. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W dniu 28.11.2014r. K. D. wykonała w/w obowiązek przedkładając PINB ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych. Autor tej oceny inż. R. P. (posiadający uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej) wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane ("rozbudowa istniejącego tarasu w kierunku granicy z działką nr "[...]" oraz budowę drewnianego zadaszenia tarasu'') wykonane są zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z punktu widzenia bezpieczeństwa konstrukcji, rozpatrywany taras oraz jego drewniane zadaszenie mogą być użytkowane. Od niniejszego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie odwołanie złożyli B. i K. C., podnosząc m.in., iż przedmiotowa inwestycja wykonana jest z naruszeniem warunków technicznych w zakresie odległości od granicy działki sąsiedniej przez co zasłania im widok z okna. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego analiza całokształtu materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu, w tym ustalenia z czynności kontrolnych PINB z dnia "[...]" oraz zakres robót określony przez autora powołanej oceny technicznej inż. R. P. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej nr "[...]"), prowadzi do wniosku, że na skutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych w rzeczywistości doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego nr "[...]" w A, na działce nr "[...]", obręb A, gm. A. Organ I instancji dokonał w ocenie WINB błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych na skutek nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu. Uchybienie to doprowadziło według organu odwoławczego do przeprowadzenia niewłaściwego trybu legalizacyjnego z art. 50-51 w/w ustawy (który ma zastosowanie m.in. do legalizacji robót budowlanych innych niż budowa-rozbudowa części obiektu budowlanego). Tym samym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane oraz przeanalizować zachowanie warunków technicznych przy realizacji przedmiotowych robót budowlanych (zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy). Decyzja organu I instancji jest zatem niezgodna z prawem. Konieczny zaś do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym w ocenie organu odwoławczego należało orzec zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Skargę na ww. decyzję wywiodła K. D., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późno zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że roboty budowlane polegające na powiększeniu schodów zewnętrznych oraz budowa zadaszenia nad tymi schodami, spowodowały zwiększenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego nr "[...]" w A gm. A i tym samym stanowią rozbudowę w/w budynku; - art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w/w roboty budowlane nie stanowiły przebudowy w rozumieniu tego przepisu; - art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał złej kwalifikacji prawnej wykonanych robót i tym samym zastosował nieprawidłowy tryb legalizacyjny. II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy organ odwoławczy winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję; - art. 107 § 3 w zw. art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w tym zastosowania trybu art. 138 § 2 kpa; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy podkreślił, że nie mógłby konwalidować niniejszego naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i późniejszego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, albowiem z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą K. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie zadaszenia tarasu konstrukcji drewnianej przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w A, na działce nr "[...]", obręb A, gm. A, prowadzonych bez pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 16 października 2014r. (akta adm., k. – 6), wynika, że w 2004r. na działce nr "[...]", obręb A, gm. A przed wejściem do budynku (od strony drogi), na istniejącym podeście doszło do wykonania samowolnych robót budowlanych. Prace te polegały na ustawieniu drewnianych słupów w ilości 5 sztuk, na których ułożone zostały belki drewniane, a następnie deski. Na konstrukcji tej, na poziomie stropu, usytuowano balkon drewniany. Ustalono również, że podest betonowy został powiększony o ok. 1 metr. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego w postaci robót budowlanych, powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409) Prawo budowlane, stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z pkt 6 tego artykułu, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że w sytuacjach gdy obiekty budowlane (ich części) realizowane są (lub zostały zrealizowane) z naruszeniem prawa, zastosowanie mogą mieć trzy alternatywne tryby postępowania. Stanowią one podstawę prawną doprowadzenia inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo przez rozbiórkę, w całości lub w części, albo przez legalizację, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów. Podkreślić należy, że tryby te wykluczają się wzajemnie, a zastosowanie jednej z tych procedur uzależnione jest od stanu faktycznego danej sprawy. Przepisy art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę legalizacji obiektu budowlanego (jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Regulacja zawarta w art. 49b tej ustawy będzie miała zastosowanie do takich stanów faktycznych, gdy: obiekt budowlany (jego część) jest budowany bez wymaganego zgłoszenia; obiekt budowlany (jego część) został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, lub w przypadku gdy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ obiekt budowlany, lub jego część, jest budowana lub została już wybudowana. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, które zastosował organ I instancji, stanowią natomiast podstawę orzeczenia organów nadzoru budowlanego, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli roboty te jednocześnie nie są budową, na co wskazuje sformułowanie "w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Aktualne pozostają bowiem rozważania zawarte w uchwale NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3, w których wskazano, że skoro art. 50 ust. 1 dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 (obecnie także art. 49b), to zakres tego przepisu nie nakłada się na zakres objęty art. 48 Prawa budowlanego. W hipotezie tego przepisu mieszczą się zatem przypadki: prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W orzecznictwie i doktrynie dopuszcza się również stosowanie art. 50 ust. 1 do sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 477 i powołane tam orzecznictwo). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się bowiem wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią budowę. Natomiast art. 50 tej ustawy będzie miał zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, jak: przebudowa, remont, rozbiórka obiektu budowlanego, gdyż te prace nie mieszczą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6. W ocenie Sądu decyzja organu nadzoru budowlanego I stopnia obarczona jest wadą prawną, której organ odwoławczy nie mógł konwalidować. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że PINB nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie zadaszenia tarasu konstrukcji drewnianej przy budynku mieszkalnym nr "[...]" w A, na działce nr "[...]", w sytuacji gdy te roboty zostały już zakończone w 2004r., co potwierdzono w protokole z kontroli robót budowlanych z dnia 16 października 2014r. Rzeczą oczywista jest, że nie można żądać zaprzestania wykonywania określonych prac budowlanych, gdy zostały one już sfinalizowane 10 lat przed wydaniem takiej decyzji. Rolą organu nadzoru budowlanego było takie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, które pozwoliłoby na dokładne ustalenie jakie prace budowlane zostały wykonane przez inwestorkę. Następnie po precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy należało wybrać odpowiednią podstawę prawną doprowadzenia rzeczonej inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji jest tak lakoniczne, że tak naprawdę nie wiadomo jak organ zakwalifikował wykonane sporne prace budowlane i dlaczego postanowił zastosować tryb przewidziany w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Właściwie to PINB oparł się jedynie na ocenie technicznej wykonanych robót budowlanych, przedłożonej przez inwestora, wskazując jednym zdaniem, że ocena ta sporządzona przez uprawnionego inżyniera, potwierdza poprawność i zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, zapewniając bezpieczeństwo konstrukcji drewnianego tarasu i jego zadaszenia. Sąd nie przeczy tym twierdzeniom, jednakże rolą organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne zbadanie sprawy i weryfikacja zgromadzonej dokumentacji. Tym samym PINB powinien ocenić wnikliwie przedłożoną przez inwestora ocenę techniczną. Następnie zobligowany był skonfrontować ten dokument z innymi materiałami znajdującymi się w aktach sprawy. Odpowiednia analiza stanu wykonanych prac budowlanych powinna zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Analiza taka powinna wykazać jakie prace budowlane zostały wykonane na działce nr "[...]" w A, jaka jest ich kwalifikacja prawna i w jaki sposób należy doprowadzić do ich zgodności z prawem. Organ zobligowany jest należycie uzasadnić w kontekście poczynionych ustaleń odnośnie do wykonanych prac budowlanych, dlaczego należy zastosować taką a nie inną podstawę prawną legalizacji tychże prac. W decyzji organu I instancji brak jest zupełnie takiego uzasadnienia. W rezultacie organ odwoławczy prawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie prawidłowo wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia wspomnianego przepisu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu jednak organ odwoławczy przedwcześnie przesądził, że PINB winien przeprowadzić procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane. Wobec znacznych braków postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w I instancji, taki wniosek jest pochopny. Dopiero bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz dokonanie niezbędnych ustaleń w sprawie pozwoli na prawidłową subsumcję ustalonego stanu faktycznego w zakresie dokonanych robót budowlanych do odpowiedniego przepisu ustawy Prawo budowlane. Wobec tego na obecnym etapie sprawy przedwczesny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane, a także innych przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Pomimo więc częściowo zbyt pochopnej oceny stanu prawnego sprawy przez organ odwoławczy, istota jego rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Nie może się więc ostać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 w zw. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w tym zastosowania trybu art. 138 § 2 kpa; Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.