II SA/Ol 374/25

Dnia 14 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 18 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. (strona, skarżąca) reprezentowanej przez kurator R. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta E. przez Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E. (organ I instancji) w dniu 25 lutego 2025 r., Nr (...), w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze - utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Organ pierwszej instancji decyzjami z dnia 2 stycznia 2025 r.: - Nr (...) udzielił A. G. pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 2 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. w zakresie logopedii i fizjoterapii; Nr (...) całkowicie zwolnił stronę z wnoszenia opłaty za ww. usługi, Nr (...) udzielił A. G. pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na okres od 2 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. w zakresie pomocy w czynnościach higieniczno - pielęgnacyjnych, przygotowania i podania posiłków, spacerów, pomocy w dotarciu na rehabilitację, - Nr (...) całkowicie zwolnił stronę z wnoszenia opłaty za ww. usługi. W dniu 3 lutego 2025 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany odpłatności za wskazane powyżej usługi oraz uchylenia decyzji zwalniających stronę z odpłatności, z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej. Strona bowiem z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych otrzymała w dniu 7 stycznia 2025 r. świadczenie wspierające, wypłacone z wyrównaniem od 2 lutego 2024 r. do stycznia 2025 r. w łącznej wysokości 46.122 zł. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2025 r. działająca w imieniu strony kurator zwróciła się do organu pierwszej instancji m.in. o częściowe zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat ze przyznane usługi. Organ pierwszej instancji, decyzjami z dnia 25 lutego 2025 r.: Nr (...) zmienił własną decyzję z dnia 2 stycznia 2025 r. Nr (...) w ten sposób, że ustalił stronie od dnia 1 lutego 2025 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 100% kosztu, Nr (...) zmienił własną decyzję z dnia 2 stycznia 2025 r. Nr (...) w ten sposób, że ustalił stronie od dnia 1 lutego 2025 r. odpłatność za usługi opiekuńcze w wysokości 100% kosztu, Nr (...) uchylił decyzje z dnia 2 stycznia 2025 r. Nr (...) i Nr (...) całkowicie zwalniające stronę z wnoszenia opłaty za ww. usługi. Ostatecznie, na wniosek strony, decyzjami z dnia 25 lutego 2025 r.: Nr (...) i Nr (...) uchylił własne decyzje z dnia 2 stycznia 2025 r. Nr (...) i Nr (...), w sprawie udzielenia stronie pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Następnie, decyzją z 25 lutego 2025 r., Nr (...), organ pierwszej instancji, odmówił stronie częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze. Podniósł, że strona w dniu 10 lutego 2025 r. złożyła wniosek w sprawie, a organ zanim powziął kroki mające na celu ustalenie przesłanek uzasadniających częściowego zwolnienia z usług opiekuńczych, otrzymał w dniu 13 lutego 2025 r. rezygnację strony z udzielonej pomocy. Wywiódł, że w związku z tym, że pomoc nie obejmuje pełnego miesiąca, bo od 1 lutego do 16 lutego 2025 r., zaś strona posiada zasoby finansowe by opłacić usługi w 100%, zasadne jest odmówić przyznania wnioskowanego, częściowego zwolnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji kurator strony podniósł, że nie można jej zabierać pieniędzy wstecz a jej sytuacja życiowa uzasadnia zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłaty za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu własnej decyzji z 18 kwietnia 2025 r. Kolegium, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 – u.p.s.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2024 r. poz. 816 – dalej jako: rozporządzenie), wskazało, że zwolnienie w całości lub części beneficjenta świadczeń pomocy społecznej z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika wprost z użytego przez ustawodawcę w § 6 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że strona posiada dostateczne zasoby na pokrycie wszelkich opłat, zaspokojenie podstawowych niezbędnych potrzeb, w tym także na opłatę usług opiekuńczych. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził warunki bytowe rodziny odwołującej się, ustalono też poziom dochodów i ponoszonych wydatków. Poziom deklarowanych wydatków został ustalony w oparciu o twierdzenia odwołującej się i przedstawione rachunki. Ustalając poziom dochodów dla potrzeb zastosowania zwolnienia w oparciu o przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, organ był uprawniony do wzięcia pod uwagę wszystkich otrzymywanych środków finansowych, a zatem również świadczenia wspierającego. Podkreślono, że w okresie, którego dotyczy wniosek, tj. od 1 do 16 lutego 2025 r. , nie stwierdzono konieczności poniesienia ponadprzeciętnego wydatku, znaczącego z punktu widzenia wysokości dochodu. Okoliczności te pozwalają na przyjęcie, że w kontekście stanów faktycznych, w jakich dochodzi do udzielania pomocy społecznej, sytuacja odwołującej się nie jest przypadkiem odbiegającym na niekorzyść, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponoszenie odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze jest zasadą, prawodawca przewidział zaś w § 4 ust. 2 rozporządzenia wskaźniki odpłatności, ukształtowane w zależności od dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Rozwiązanie to jako zasadę zatem zakłada, że poziom dochodu na osobę w rodzinie ma wpływ na wysokość odpłatności. Oznacza to jednocześnie, że sam poziom dochodu nie może stanowić podstawy do zastosowania zwolnienia (częściowego lub całkowitego), o jakim mowa w § 6 rozporządzenia. Szczególnie uzasadnione przypadki muszą się odznaczać innymi cechami, niż sam poziom dochodu na osobę w rodzinie, aby umożliwić organowi dalsze obniżenie lub zniesienie odpłatności za usługi. W sprawie nie stwierdzono, aby okoliczności faktyczne i wydatki z okresu objętego wnioskiem, wskazywały na jakieś szczególne zdarzenia losowe, dodatkowe wydatki i inne okoliczności, wskazujące na nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony charakter sytuacji, w jakiej znalazła się odwołująca. W skardze na decyzję Kolegium kurator strony wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, mianowicie § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. Wskazała na nie uwzględnienie przez organ odwoławczy jej dramatycznej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie powinien stanowić § 6 rozporządzenie z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, a nie – jak powinno być prawidłowo – art. 104 ust. 4 u.p.s. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie odstąpienia od zwrotu kwoty za usługi specjalistyczne, uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe oraz podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji. Organ I instancji jako podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia wskazał § 6 rozporządzenia. Do tego też przepisu Kolegium odwołało się w uzasadnieniu własnej decyzji i do niego odnosiło merytoryczne wywody co do braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Wprawdzie w uzasadnieniu Kolegium przywołało także art. 50 u.p.s., jednakże dokonało tego jedynie w kontekście wyjaśnienia jakim osobom przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W podobny sposób w sprawie orzekał także organ I instancji, z tą różnicą, że organ ten w podstawie prawnej wydanej decyzji przywołał § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, przy czym w uzasadnieniu decyzji organ powołał się i przytoczył wyłącznie treść § 6 rozporządzenia, jak też w kontekście tej regulacji dokonywał ocen i ustaleń co do braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że w sprawie organy obu instancji rozstrzygnęły w przedmiocie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie na podstawie § 6 rozporządzenia, co nie było prawidłowe albowiem właściwą podstawę takiego rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 104 ust. 4 u.p.s. Regulacje zawarte w § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych oraz art. 104 ust. 4 u.p.s., choć oparte na tożsamych przesłankach, normują dwa różne i odrębne od siebie stany. § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której osoba zainteresowana domaga się częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za specjalistyczne usługi, które mają być świadczone, a więc zwolnienia z ponoszenia odpłatności na przyszłość. Art. 104 ust. 4 u.p.s. odnosi się zaś do sytuacji, w której strona wnosi o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, a więc wydatków już poniesionych (zaległych). Hipotezy tych przepisów obejmują dwie różne i wzajemnie wykluczające się sytuacje. Przepisy te dotyczą odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Podkreślić należy, że w taki też sposób kwestia ta jest postrzegana w orzecznictwie innych sądów administracyjnych. I tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 118/17, wskazał, że regulacja zawarta w § 6 rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych dotyczy tylko i wyłącznie zwolnienia z ponoszenia odpłatności na przyszłość, w związku z czym § 6 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w przedmiocie zwolnienia z zaległej opłaty za usługi opiekuńcze, a podstawę taką powinien stanowić art. 104 ust. 4 u.p.s. Jak wynika z akt niniejszej sprawy (treści wywiadu środowiskowego z 10 lutego 2025 r.) kurator strony zwrócił się o częściowe zwolnienie z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, w związku z czym wniosek taki - jako wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie - powinien zostać rozpoznany na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s., a nie § 6 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak wskazywano już wyżej regulacje z § 6 rozporządzenia oraz art. 104 ust. 4 u.p.s., choć są oparte na tożsamych przesłankach (kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku) to jednak nie mogą być stosowane zamiennie, czy też równolegle, albowiem normują dwie różne i odrębne od siebie sytuacje. Co więcej nie można także uznać, że mylne zastosowanie jednej z tych regulacji nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy z tej przyczyny, że wprawdzie wspólne dla obu stron są warunki, które muszą zostać spełnione dla ich zastosowania, to jednak różne są zakresy dyspozycji tych przepisów. Jak trafnie zauważono bowiem w przywoływanym wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2017 r. art. 104 ust. 4 u.p.s. zawiera szerszy wachlarz środków, z których może skorzystać organ albowiem w § 6 rozporządzenia mowa jest tylko o zwolnieniu z ponoszenia odpłatności, natomiast na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. można umorzyć należności, odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Dodać należy do tego, że do umorzenia należności, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. może dojść tak na wniosek osoby zainteresowanej, jak i na wniosek pracownika socjalnego. Nie jest więc prawnie irrelewantne na podstawie którego z tych przepisów zostanie rozpoznany wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. Podsumowując należy stwierdzić, że zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na błędnym przyjęciu przez organy obu instancji, że prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie powinien stanowić § 6 rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (skoro organ orzekał 25 lutego 2025 r. i jego rozstrzygnięcie dotyczy wstecznego okresu), a nie – jak powinno być prawidłowo – art. 104 ust. 4 u.p.s. Naruszenie to dotyczyło wadliwego niezastosowania przepisu, który warunkował możność odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Organy naruszyły także przepis art. 107 pkt 4 k.p.a. nie określając w decyzji w sposób właściwy i jednoznaczny podstawy prawnej wydanej decyzji. Naruszenia te kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jako, że uchybień takich dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionych wyżej ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ powinien więc rozpoznać zgłoszony wniosek o częściowe zwolnienie z odpłatności za specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, jak też mieć na uwadze, że szczególnie uzasadniony przypadek to przede wszystkim sytuacja osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń niecodziennych, nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (zob. Komentarz I.Sierpowska, do art. 104 ustawy o pomocy społecznej opublikowany w LEX, 2021 r.). Przede wszystkim jednak przypadki szczególnie uzasadnione odnoszone są do szczególnych przypadków dotyczących sytuacji osobistej, życiowej, a przede wszystkim zdrowotnej i materialnej osoby zobowiązanej, są to przypadki związane z aktualną sytuacją tej osoby, która na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu należności, wskazuje na trudności lub brak możliwości ponoszenie kosztów wynikających z obowiązku zwrotu. W związku z powyższym organ powinien rozważyć odstąpienie od zwrotu kwoty za usługi specjalistyczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Organy rozpatrzą cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają w szczególności o to, by należycie i jednoznacznie wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 pkt 4 k.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.