II SA/Ol 376/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 12 stycznia 2005 r., nr "[...]", II. stwierdza nieważność decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta: 1) z dnia 18 sierpnia 2004 r., Nr "[...]", 2) z dnia 18 sierpnia 2004 r., Nr "[...]", 3) z dnia 21 września 2004 r., Nr "[...]", III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uzasadnienie: Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt "[...]", w drodze zarządzenia tymczasowego, umieścił małoletnie dzieci A. C., A. C., A. C., M. C. i K. C. w rodzinie zastępczej u D. L.. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że matka dzieci nie może sprawować nad nimi opieki ze względu na chorobę "[...]", a ich ojciec ma ograniczoną władzę rodzicielską i oczekuje na odbycie kary pozbawienia wolności. W dniu 5 sierpnia 2005 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art.78 ust. l i 2 oraz ust.4 i ust. 7 w związku z art.106 ust. l, art.159 i art.9 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 15 ust. l pkt l i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, wydał decyzję nr "[...]" przyznającą D. L. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. Na utrzymanie K. C. przyznano pomoc w wysokości 972,60 zł miesięcznie, to jest 60% z kwoty 1621 zł na okres od 28.07.2004r. do 5.10.2009 r. Taka sama kwota w stosunku miesięcznym została przyznana na utrzymanie M. C. na okres od 28.07.2004r. do 29.05.2007 r. Na utrzymanie A. C., A. C. i A. C. przyznano po 648,40 zł miesięcznie ,to jest po 40 rat z kwoty 1621 zł, na okres od 28.07.2004r. odpowiednio do 14.07.2011 r., 11.12.2014 r. i 2.01.2009 r. Dodatkowo na okres od 27 lipca 2004 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznano D. L. po 162, 10 zł miesięcznie z tytułu sprawowania osobistej opieki nad każdym z pięciorga dzieci przyjętych do rodziny zastępczej. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 11 sierpnia 2004 r. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2004 r. Sąd Rejonowy rozwiązał rodzinę zastępczą w osobie D. L. wobec małoletnich dzieci C. Jej faktyczna opieka nad dziećmi ustała z dniem 14 sierpnia 2004r. w związku z powrotem matki dzieci z leczenia szpitalnego. W dniu 17 sierpnia 2004 r. D. L. złożyła oświadczenie, że wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia 5 sierpnia 2004r. nr "[...]". Decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r. Nr "[...]" organ orzekający w pierwszej instancji, z powołaniem się na art. 155 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 6, art.78 ust. 1,3,4 i 7 i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 15 ust. l pkt l i § 17 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, zmienił swoją decyzję z dnia 5 sierpnia 2004 r. w części dotyczącej terminu przyznania świadczeń ustalając, że pomoc pieniężna przysługuje do 14 sierpnia 2004 r. Tego samego dnia organ pierwszej instancji wydał także decyzję nr "[...]", w której, z powołaniem się na art. 98 w związku z art. 104 ust.2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia tytułem pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletnich dzieci : K., M., A., A. i A. C. za okres od 15 sierpnia 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. w kwocie 2.578,05 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powstała nadpłata pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dzieci, ponieważ została wypłacona za sierpień w pełnej wysokości, to jest 4.700, 90 zł , a dzieci faktycznie pozostawały pod opieką rodziny zastępczej do 14 sierpnia 2004 r. W aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodu doręczenia stronie powyższej decyzji. Kwotę 2.578,05 zł D. L. wpłaciła na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 7 września 2004 r. Dnia 15 września 2004 r. D. L. wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji, w którym zarzucała, iż świadczenie przez nią pobrane nie jest nienależnym w rozumieniu art. 8 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto zarzucała, że przepisy powołane przez organ w podstawie prawnej decyzji nie odnoszą się do jej sytuacji. Decyzją z dnia 21 września 2004 r., wydaną w trybie art. 132 k.p.a. organ pierwszej instancji zmienił własną decyzję z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr "[...]" poprzez zastąpienie słów o nienależnie pobranym świadczeniu słowami o "ustaleniu kwoty 2.578,05 zł do zwrotu w związku z zaprzestaniem sprawowania funkcji rodziny zastępczej." D. L. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym powoływała się na możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W piśmie z dnia 22 listopada 2004 r. odwołująca wyjaśniła, że wnosi o odstąpienie od obciążania jej obowiązkiem zwrotu kwoty 2133,50 zł z tytułu częściowego pokrycia kosztów utrzymania dzieci w związku z zaprzestaniem sprawowania funkcji rodziny zastępczej. Nie domaga się tego odnośnie kwoty 444,55 zł , gdyż kwota ta jej się nie należy z uwagi na zaprzestanie sprawowania osobistej opieki nad dziećmi. Wówczas, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 65 k.p.a., postanowieniem z dnia 13 grudnia 2004 r., przekazało wniosek D. L. do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. W dniu 12 stycznia 2005 r. decyzją nr "[...]" Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art.104 ust. 4 w związku z art. 78 ust.3,4,7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. i § 10 pkt l rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. odmówił wnioskodawczyni odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci K., M., A., A. i A. C. w kwocie 2.133,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przed rozstrzygnięciem sprawy pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, iż z wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem małoletnich dzieci , dla których stanowi rodzinę zastępczą niespokrewnioną. Kryterium dochodowe dla tej rodziny wynosi l .264 zł. Mąż wnioskodawczyni posiada rentę w wysokości 808,40 zł, miesięcznie, która w okresie zimowym stanowi jedyne źródło dochodu. W okresie wiosenno- letnim prowadzi on ponadto działalność gospodarczą, obecnie zawieszoną od 30 listopada 2004r. Wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku; otrzymuje pomoc z opieki społecznej w kwocie 1.945,20 zł na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej oraz 324,20 zł za sprawowanie osobistej opieki nad tymi dziećmi. Ponadto członkiem rodziny jest dorosły syn wnioskodawczyni, który studiuje i utrzymuje się z kredytu studenckiego w kwocie 590,70 zł. Na stan majątkowy rodziny składają się dwa mieszkania, dom i dwa samochody. Z tego względu, w ocenie organu orzekającego nie wystąpił w sprawie szczególny przypadek w rozumieniu art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jak również z uwagi na to, że przyznana pomoc obejmowała świadczenia związane z pobytem dzieci w rodzinie zastępczej. Od powyższej decyzji D. L. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie podał z jakich przyczyn nie uwzględnił jej wniosku. Organ poprzestał na wskazaniu dochodów rodziny odwołującej, nie uwzględniając kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania i jej rodziny. Ponadto zarzucała, że organ nie uwzględnił faktu, że dzieci faktycznie przebywały u niej od 26 lipca 2004 r. Przez dwa tygodnie utrzymywała dzieci za pożyczone pieniądze, które musiała zwrócić. Nadto na dzieci wydała faktycznie więcej pieniędzy niż przyznano jej ze środków pomocy społecznej a także wspomagała je finansowo po ich powrocie do matki. Strona podnosiła także, iż organ nie uzasadnił dlaczego jej stan majątkowy miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wywodziła, że nie ma podstaw do przerzucania na nią kosztów utrzymania dzieci, gdyż to one są klientami pomocy społecznej, a nie odwołująca, zaś formalistyczne podejście do sprawy przez organ i jego matematyczne wyliczenia spowodowały, iż duża część kosztów utrzymania dzieci spadła na rodzinę zastępczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 marca 2005 roku "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 78 ust. l ustawy o pomocy społecznej i § 10 pkt l rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych oraz stwierdził, że za okres od 15 sierpnia 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinie zastępczej nie przysługiwała, ponieważ dzieci przebywały tam faktycznie do 14 sierpnia 2004 r. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, że nie jest ona zobowiązana do spieniężenia własnego majątku na utrzymanie dzieci. Wskazał, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują udzielanie pomocy rodzinie zastępczej na utrzymanie umieszczonych w niej dzieci, ale nie w 100%. Na rodzinie zastępczej ciążą bowiem obowiązki zapewnienia dziecku odpowiednich warunków bytowych, możliwości rozwoju, zaspokojenia indywidualnych potrzeb dziecka, właściwej edukacji i warunków wypoczynku. Wykonywanie tych obowiązków wiąże się z koniecznością ponoszenia własnych środków finansowych rodziny zastępczej, a nie tylko z pomocy społecznej. Organ drugiej instancji uznał, iż strona odwołująca posiada majątek pozwalający na dokonanie zwrotu kwoty pomocy, która nie przysługiwała ze względu na opuszczeń je przez dzieci rodziny zastępczej, a żądanie zwrotu nie stanowi dla strony nadmiernego obciążenia. Na powyższą decyzję D. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zinterpretowało przepisy o pomocy społecznej przyjmując, iż skarżąca ma obowiązek ze swoich środków utrzymywać dzieci umieszczone w rodzinie zastępczej. Nie ciąży bowiem na niej obowiązek alimentacyjny wobec tych dzieci. Krótkotrwały pobyt dzieci, którego nie dało się przewidzieć, w rodzinie zastępczej, działającej w charakterze pogotowia opiekuńczego, spowodował, że wydatki nie dały się rozłożyć w czasie, a świadczenie przyznane na częściowe pokrycie kosztów utrzymania może być spożytkowane nawet przez kilka dni. Ponadto zarzucała, że organ nie mógł powoływać się na § 10 pkt l rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w stosunku do stanu faktycznego z lipca i sierpnia 2004 r. Skarżąca wskazywała, że zmiana postanowienia Sądu nastąpiła wbrew jej woli. Wszystkie przyznane pieniądze wydała na potrzeby dzieci zarówno w czasie ich pobytu w rodzinie zastępczej, jak i po jej opuszczeniu, gdyż dzieci korzystały z jej pomocy i opieki aż do śmierci matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniosło, że D. L. nie stanowiła dla dzieci pogotowia opiekuńczego, lecz była dla nich rodziną zastępczą, co wyraźnie wynika z postanowienia Sądu Rodzinnego. Odnośnie zarzutu o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r., to organ drugiej instancji wskazał, że miał obowiązek zastosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, to znaczy jej zgodności z przepisami prawa materialnego i z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli w toku postępowania stwierdzi naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, w myśl art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przepis art. 135 p.p.s.a. daje zaś Sądowi podstawę do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do decyzji podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie zaszła potrzeba ingerencji w decyzje poprzedzające wydanie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, ponieważ decyzja w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia pieniężnego jest ściśle związana z ustaleniem, czy w sposób prawidłowy została podjęta decyzja ustalająca obowiązek zwrotu. Sąd stwierdził, iż w procesie decyzyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Otóż świadczenie pieniężne z pomocy społecznej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej zostało skarżącej przyznane decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r. Decyzja ta określała jakie kwoty miesięcznie będą wypłacane D. L. na utrzymanie pięciorga dzieci oraz kwotę jej przyznaną z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dziećmi. Organ orzekający w pierwszej instancji zmienił tę decyzję, za zgodą strony, w zakresie terminu, do którego przyznano świadczenie. Do zmiany tej doszło z naruszeniem art. 155 k.p.a. Przepis ten pozwala bowiem na zmianę decyzji w tym trybie tylko wówczas, gdy decyzja jest ostateczna. Wynika to wprost z redakcji omawianej normy prawnej. Tymczasem decyzja z dnia 5 sierpnia 2004 r. została doręczona stronie 11 sierpnia 2004 r. Do jej zmiany doszło w dniu 18 sierpnia 2004 r., a więc w czasie, gdy zmieniana decyzja nie miała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej. Niezależnie od tego organ stosując art. 155 kpa pominął, iż postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie omawianego przepisu nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy , lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za zmianą decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. jest bowiem możliwa wyłącznie przy spełnieniu określonych tym przepisem przesłanek. Oprócz wyrażenia zgody przez stronę na zmianę decyzji konieczne jest także wykazanie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ pierwszej instancji przyjął, że za zmianą przemawia fakt, iż dzieci powróciły do rodziny naturalnej z dniem 14 sierpnia 2004 r. i jego zdaniem była to okoliczność wystarczająca, aby pozbawić skarżącą prawa do świadczenia za dalszy okres. Pominął natomiast zupełnie interes strony i nie przeprowadził żadnego postępowania zmierzającego do ustalenia, czy poprzez zmianę decyzji z dnia 5 sierpnia 2004 r. nie zostanie naruszony słuszny interes strony. Organ zastosował regułę, że skoro dzieci przebywały w rodzinie zastępczej pół miesiąca, to na ich utrzymanie przysługuje połowa z przyznanej na sierpień 2004 r. kwoty. Nie ustalił zaś i nie ocenił jakie faktycznie wydatki poniosła skarżąca na utrzymanie dzieci do dnia rozwiązania rodziny zastępczej. Nie można bowiem zapomnieć o tym, że decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r. zostało przyznane D. L. świadczenie pieniężne miesięczne, bez określenia stawek dziennych. Nie było więc przeszkody prawnej do zużycia tegoż świadczenia w miarę potrzeb, nawet przed upływem miesiąca, w szczególności zważając na okoliczności w jakich dzieci zostały umieszczone w rodzinie zastępczej i w jakich j ą opuściły. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01 wywiódł, że "przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony, zawarta w art. 155 k.p.a. powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Oznacza to, że organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym" Jeśliby więc organ uznał, że zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a, to winien uzasadnić dlaczego nowe rozstrzygniecie nie narusza interesu strony. Z uwagi na to, że decyzja z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. i dlatego Sąd orzekł jak w punkcie II. l) sentencji wyroku. Skoro opisana wyżej decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie może w nim pozostać również, wydana w jej następstwie, decyzja z dnia 18 sierpnia 2004 r. nr "[...]" oraz zmieniająca ją decyzja z dnia 21 września 2004 r. Wskutek stwierdzenia nieważności w obrocie pozostała bowiem decyzja z dnia 5 sierpnia 2004 r. przyznająca świadczenie pieniężne na cały sierpień 2004 r. Wobec tego nie mogą mieć bytu decyzje obligujące skarżącą do zwrotu pobranego świadczenia za okres od 15 sierpnia do 31 sierpnia 2004 r. Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie II. 2) i 3) na zasadzie art.145 § l pkt 2 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W żaden sposób bowiem nie można rozstrzygać w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia pieniężnego udzielonego z pomocy społecznej na częściowe utrzymanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostała decyzja przyznająca to świadczenia na cały sierpień 2004 r. i została z niego wyeliminowana decyzja zobowiązująca stronę do zwrotu świadczenia. Wobec tego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § l pkt l "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie pkt III sentencji wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.