II SA/Ol 377/19

Dnia 27 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym za środków publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Dnia 8 stycznia 2019 r., do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[..]" wpłynął wniosek M. K. o prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych. W dniu 16 stycznia 2019 r., pracownik MOPS w "[...]" przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Podczas wywiadu wnioskodawca przedłożył: - decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" o uznaniu wnioskodawcy z dniem 22 listopada 2018 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania mu z dniem 22 listopada 2018 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, - decyzję Wojewody z dnia "[...]" utrzymującą w mocy w/w decyzję. W związku z powyższym, Kierownik MOPS w "[...]", decyzją z dnia "[...]", umorzył postępowanie w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w/w postępowanie stało się bezprzedmiotowe, W odwołaniu od powyższej decyzji w części, tj. w zakresie braku zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienia, M. K. wyjaśnił, że nie posiada środków, które umożliwiłby mu samodzielne finansowanie opieki zdrowotnej. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 73 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510), obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych niepodlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu powstaje z dniem uzyskania statusu bezrobotnego, a wygasa z dniem utraty tego statusu. Składki na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnego niepobierającego zasiłku lub stypendium oraz osób niepobierających zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, z przyczyn określonych w art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, opłaca właściwy urząd pracy. Z akt sprawy wynika, iż od dnia 22 listopada 2018 r. wnioskodawca posiada status osoby bezrobotnej, a zatem jest ubezpieczony przez Powiatowy Urząd Pracy w "[...]". Okoliczność ta spowodowała, iż jego wniosek o ubezpieczenie zdrowotne stał się bezprzedmiotowy bowiem, aby zostać ubezpieczonym przez Burmistrza "[...]", nie można posiadać ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 26-30 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Oznacza to, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie objęcia M. K. ubezpieczeniem zdrowotnym jest prawidłowe, bowiem po pierwsze - żądanie skarżącego zostało spełnione przez Powiatowy Urząd Pracy w "[...]", po drugie - brak było możliwości prawnych do podwójnego ubezpieczenia zdrowotnego z dwóch w/w tytułów. Kolegium podzieliło jednocześnie zarzuty odwołującego się, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, określonych w k.p.a. Brak należytego uzasadnienia decyzji niewątpliwie powoduje, że jest ona nieczytelna i mogła być niezrozumiała dla skarżącego oraz narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje jednak uchyleniem zaskarżonego aktu. Warunkiem niezbędnym jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, brak uzasadnienia w przypadku oczywistości bezprzedmiotowości postępowania mógł zostać konwalidowany przez Kolegium w treści zaskarżonej decyzji. W skardze wywiedzionej do tut. Sadu na decyzję Kolegium, M. K. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że ubezpieczenie z urzędu pracy wyklucza ubezpieczenie z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w dranicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd uznał, iż jest ona uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, które działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na umorzenie postępowania administracyjnego w całości albo w części, o których stanowi art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy - wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II GSK 1520/10, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w formie decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jest zaś rozstrzygnięciem o charakterze proceduralnym, które kończy bieg postępowania w danej instancji i tym samym zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony. Zaakcentowania wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze kontynuowanie postępowania wobec niemożliwości wydania decyzji pozytywnej, ani negatywnej. Stosownie bowiem do dyspozycji tego przepisu, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. Z. Kmiecik, Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22, s. 449 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz." Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2014, s. 437). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych, gdy istnieje brak strony lub przedmiotowych, tj. gdy brak jest przedmiotu (żądania). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu akcentuje się konieczność i celowość odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek materialnoprawnych do uwzględnienia jej wniosku. Brak zatem istnienia ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż umorzenie postępowania w takim przypadku jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, op. cit, s. 438 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 524-526 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 1266/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia 20 grudnia 2018 r. (wpływ wniosku do organu 8 stycznia 2019 r.). Złożenie wniosku nakładało na organy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Oznacza to, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, jak uznały to organy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie sprawy pozbawia stronę prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z przepisów prawa, które przewidują prawo do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, wyrok NSA z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 561/04). W rozpoznawanej sprawie przepisem takim jest art. 106 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 36 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508). Dlatego też umorzenie postępowania doprowadziło do zniweczenia zagwarantowanej stronie możliwości żądania, aby jej sprawa została rozpoznana merytorycznie. Jednocześnie, na obecnym etapie postępowania, Sąd nie może przesądzać o zasadności lub niezasadności wniosku skarżącego, bowiem rozpoznaje wyłącznie zasadność umorzenia przez organy postępowania w sprawie. Przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia organy zobowiązane będą merytorycznie rozpoznać sprawę, biorąc pod uwagę wytyczne sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.