II SA/Ol 377/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.S. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 14 marca 2024r., P.7221.139.2023 15KK w przedmiocie wykonania robót budowalnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia 14 marca 2024 r., nr P.7721.139.2023 15KK Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej D. w D. (dalej: "WM") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: "organ I instancji", "PINB") z dnia 23 października 2023 r. orzekającej o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej inwestorowi W. M. (pomieszczenia nad lokalem nr [...] i nr [...]) oraz A. S. (pomieszczenia nad lokalem nr [...]) obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w zakresie wykonanych robót budowlanych na poddaszu budynku wielorodzinnego na działce nr[...], obr. R., gm. B., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Zarząd WM powiadomił PINB, iż na strychu ww. budynku wielorodzinnego powstały dwa duże lokale mieszkalne, a nad nimi powstał nowy strop i nowe pomieszczenia z oknami, co może stwarzać zagrożenie, a ponadto pozostali mieszkańcy nie mają dostępu do strychu, który w całości jest częścią wspólną budynku. PINB postanowieniem z dnia 23 listopada 2022 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych na poddaszu ww. budynku. Po otrzymaniu wymaganych opinii technicznych, PINB decyzją z dnia 23 października 2023 r. orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej inwestorom obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu I instancji, skoro z przedłożonych opinii wynikało, iż roboty budowlane polegające na przebudowie poddasza ww. budynku zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, to obiekt ten może być użytkowany. PINB wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowią samowolną przebudowę poddasza, bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże organ nie znalazł podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.". Rozpatrując odwołanie, WINB wskazał, że zasadnie organ I instancji ustalił, iż w przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało wdrożenie trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. Przedmiotowe roboty budowlane skutkowały bowiem zmianą parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego oraz doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w poddasze użytkowe, którego znaczna część została połączona z dwoma lokalami mieszkalnymi niższej kondygnacji budynku. Prace te ingerowały w części wspólne budynku (strop, dach - jego poszycie jak i elementy konstrukcyjne, ściany zewnętrzne - m.in. w zakresie otworów okiennych, wspólne instalacje w budynku), w związku z powyższym wymagały zarówno sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającą pozwolenia na budowę jak i zgody WM na skonkretyzowany zakres prac, a także wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WINB wskazał również, że z przedłożonych przez inwestorów opinii technicznych wynika, że autor tych opinii nie dokonywał jakichkolwiek odkrywek celem własnego ustalenia dokładnego zakresu prac. Poza tym przy sporządzaniu tych opinii posiłkowano się inną opinią, nie dołączoną do akt sprawy, która dotyczyła stanu technicznego więźby dachowej i belek stropowych z 2018 r., podczas gdy przedmiotowe roboty budowlane zostały w przeważającym zakresie wykonane po 2018 r. Zatem przedłożony dokument nie stanowi oceny technicznej obecnego stanu więźby dachowej i belek stropowych. WINB zauważył również, że autor opinii technicznych nie odniósł się m.in. do § 20 i §2 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836), stanowiącego przepis techniczny-wykonawczy do art. 7 ust. 3 pkt 1 p.b. Zgodnie z tymi przepisami wszelkie zmiany instalacji w lokalu m.in. w instalacji i urządzeniach wentylacyjnych dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku. Tymczasem inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (poddasze jest częścią wspólną wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych przedmiotowego budynku), a w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające równolegle prowadzone postępowanie cywilne o opróżnienie zajętych części wspólnych zainicjowane przez WN wobec inwestorów. Zdaniem WINB, brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku, skutkować powinno tym, że nie doszłoby do legalizacji przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, co powinno prowadzić do zastosowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W ocenie WINB, organ I instancji powinien zatem w pierwszej kolejności zweryfikować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem jest to przesłanka warunkująca możliwość legalizacji przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w częściach wspólnych przedmiotowego budynku. Dopiero w sytuacji ustalenia legitymowania się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodą WM na legalizację przedmiotowych robót budowlanych), organ I instancji powinien ponownie rozważyć przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł inwestor A. S. (dalej: "skarżący") domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania WM, bowiem złożenie odwołania jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a Zarząd WM działał bez stosownej uchwały; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: pominięcie, że prace na poddaszu były wykonywane na podstawie uchwały WM z dnia 28 września 2018 r. zezwalającej skarżącemu na adaptację strychu; pominięcie, że skarżący posiadając udział w nieruchomości wspólnej miał prawo do dysponowania nieruchomością na te cele; błędne uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na poddasze użytkowe; pominięcie okoliczności, że wykonane przez skarżącego prace doprowadziły poddasze do stanu zgodnego z prawem; a także zarzucono brak uzasadnienia faktycznego w decyzji WINB; - art. 138 § 2 k.p.a. z powodu braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia podczas, gdy organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - art. 31a § 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że wykonane przez skarżącego roboty były robotami zabezpieczającymi i zmierzały do podniesienia poziomu bezpieczeństwa konstrukcji, a wykonanie izolacji termicznej spowodowało podniesienie poziomu bezpieczeństwa pożarowego oraz poziomu efektywności energetycznej budynku; - art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że rzekomy brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych powinno skutkować zastosowaniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że strych w przedmiotowym budynku były zaniedbane i wymagały pilnych napraw, a WM nie posiadała środków finansowych na wykonanie prac zabezpieczających. Na zebraniu w dniu 28 września 2018 r. postanowiono zatem, że każdy właściciel lokalu na piętrze będzie mógł na swój koszt wyremontować poddasze znajdujące się nad jego lokalem. Natomiast po wykonaniu adaptacji zostanie przeprowadzona inwentaryzacja i wykup zajętych powierzchni. Skarżący wskazał, że w tym dniu została podjęta uchwała WM wyrażająca zgodę na dokonanie przez niego adaptacji strychu. W ocenie skarżącego, nie można zatem uznać, że nie posiadał on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkuje brakiem możliwości legalizacyjnych wykonanych robót. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 22 lipca 2024 r. WINB poinformował o wydaniu przez Sąd Rejonowy w Olsztynie Wydział X Cywilny w dniu 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt [...][ wyroku, w którym nakazano skarżącemu opuszczenie i opróżnienie części zajmowanego przez niego z wyłączeniem innych osób strychu przedmiotowego budynku wielorodzinnego, położonego bezpośrednio nad lokalem nr [...] i wydanie go WM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie WINB jako przyczynę uchylenia decyzji podał nieustalenie przez organ I instancji, czy skarżący dokonując przebudowy poddasza budynku wielorodzinnego posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WINB zalecił organowi I instancji w pierwszej kolejności zweryfikowanie prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli przesłanki warunkującej możliwość legalizacji przedmiotowych robót budowlanych wykonanych w częściach wspólnych budynku. WINB zauważył, że brak tego prawa skutkuje obowiązkiem wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji uznał, że decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie w związku z robotami budowlanymi wykonanymi samowolnie przez skarżącego na poddaszu budynku wielorodzinnego, zostało wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. Celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w takim postępowaniu naprawczym organy obowiązane są do badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 51 p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie powinien ustalić, czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., II OSK 1866/22, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Należy jednocześnie zauważyć, że brak zgody współwłaścicieli budynku na roboty budowlane dotyczące części wspólnych budynku uniemożliwia legalizację takiej przebudowy, co w konsekwencji prowadzi do zastosowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., II OSK 345/19, dostępne w CBOSA). W przypadku budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa potrzebna jest wyraźna, a nie milcząca, czy dorozumiana, zgoda wspólnoty mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały, zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie WINB uznał, że dopiero ustalenie przez organ I instancji, czy skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji w oparciu o przepisy art. 51 p.b. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko WINB, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny zebranych w sprawie dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem WINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.