II SA/Ol 378/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że 29 czerwca 2023 r. A. Sp. z o.o. wniosła o pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej z zapleczem socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Decyzją z 1 sierpnia 2023 r., nr 25/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") odmówił pozwolenia na użytkowanie, wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. PINB nałożył na A Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 100.000 zł za nielegalne użytkowanie przedmiotowej hali wraz z infrastrukturą techniczną. Spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Decyzją z 14 września 2023 r. Starosta Olsztyński, na wniosek A. Sp. z o.o., przeniósł pozwolenie na budowę wymienionej hali magazynowej z zapleczem socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną (decyzja nr Bw/7/2016 z 26 lutego 2016 r.) na B. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "spółka"). 5 października 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie wymienionej hali magazynowej z zapleczem socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 57 ust. 1 i 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "u.p.b."). Postanowieniem z 24 października 2023 r. PINB wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku o wyszczególnione dokumenty. W odpowiedzi spółka złożyła wyjaśnienia i dokumenty. Postanowieniem z 8 listopada 2023 r. PINB ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia wyszczególnionych dokumentów, w tym poprawienia oświadczenia kierownika budowy przez określenie wszystkich zmian dokonanych wobec zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi spółka przedłożyła dodatkowe dokumenty. Postanowieniem z 7 grudnia 2023 r. PINB po raz trzeci wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o wyjaśnienia dotyczące wykonanej instalacji fotowoltaicznej. Skarżąca wykonała wezwanie 19 grudnia 2023 r. Postanowieniem z 18 grudnia 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") uchylił postanowienie PINB o nałożeniu kary w kwocie 100.000 zł za nielegalne użytkowanie hali i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że przyjmując nawet za prawidłowe ustalenia PINB, to w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w sierpniu 2023 r. nie brał udziału przedstawiciel inwestora i po kontroli nie wystosowano do inwestora upomnienia. Zauważył też, że w protokole z czynności kontrolnych stwierdzono zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjno–magazynową. WINB wskazał, że okoliczność ta ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem determinuje dopuszczalną formę uzyskania przez inwestora decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie (w trybie art. 54 czy art. 51 u.p.b.). Postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. PINB wymierzył B. Sp. z o.o. karę 50.000 zł za dalsze nielegalne użytkowanie hali magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. 4 stycznia 2024 r. organ I instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej hali magazynowej na halę produkcyjną bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednoczenie, 4 stycznia 2024 r. PINB wydał decyzję nr PINB.7353.124.2023.BWO JK odmawiającą pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej z zapleczem socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną, na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 4 i art. 59 ust. 5 u.p.b. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przebieg postępowania, wskazał, że w dniach 31.10.2023 r. oraz 14.12.2023 r. przeprowadzono kontrole w terenie, w czasie których stwierdzono użytkowanie obiektu bez uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie oraz zmianę sposobu użytkowania zgłoszonego obiektu. W czasie kontroli w projektowanym obiekcie magazynowym prowadzona była produkcja przy użyciu urządzeń spawalniczych oraz maszyny będącej wycinarką laserową. Maszyna i urządzenia spawalnicze były obsługiwane w trakcie kontroli przez pracowników zakładu. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14.12.2023 r. w projektowanych pomieszczeniach socjalnych poszczególne pomieszczenia oznakowane były np. jako główny księgowy, kadry, biuro zarządu. W pomieszczeniach biurowych znajdował się sprzęt biurowy, np. włączone komputery oraz pracownicy przedsiębiorstwa wykonujący czynności służbowe przy ich pomocy. Na terenie działki znajdowała się hala namiotowa, która w roku 2016 została wskazana przez inwestora jako zaplecze budowy, a nie została rozebrana zgodnie ze złożonym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, który jest jednoznaczny z informacją, że roboty zostały zakończone. W chwili obu kontroli wskazana hala namiotowa pełniła formę magazynową. Ponadto na terenie działki umiejscowiony był kontener, który pełnił funkcję biurową, a nie uzyskał skutecznego zgłoszenia ani pozwolenia w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w Olsztynie. Na działce znajdował się również szkielet konstrukcji hali namiotowej bez pokrycia namiotu plandeką, konstrukcja uległa zniszczeniu. Na ten obiekt inwestor również nie posiadał stosownego zgłoszenia oraz nie otrzymał pozwolenia w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w Olsztynie. W tejże sprawie prowadzone jest oddzielne postępowanie w związku z wykazanymi samowolami budowlanymi. PINB wskazał, że po analizie załączonej dokumentacji i na podstawie czynności kontrolnych w terenie, uznał że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budynku magazynowego na budynek produkcyjny, co stanowi istotne odstępstwo w myśl art. 36a ust. 5 pkt. 4 u.p.b. Zarzucił inwestorowi oraz osobom go reprezentującym arogancję oraz brak poszanowania przepisów prawa budowlanego oraz przepisów prawa karnego poprzez świadome składanie fałszywych oświadczeń. Organ I instancji zauważył, że inwestor wielokrotnie był upominany oraz informowany o stwierdzonych nieprawidłowościach i nie zaprzestał użytkowania wyżej wymienionych obiektów, nie przywrócił projektowanej funkcji obiektu jako budynku magazynowego oraz nie usunął dokonanych samowoli budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 4 i art. 59 ust. 5 u.p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawną odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie wnioskowanej hali magazynowej z zapleczem socjalnym wraz z infrastrukturą techniczną. Strona skarżąca przekonywała, że złożyła wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z postanowieniami organu I instancji. Odnosząc się do ustalenia organu, że obiekt budowlany jest użytkowany bez pozwolenia i nastąpiła zmiana sposobu użytkowania terenu, skarżąca wskazała, że wyniki kontroli nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnik wywiódł, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma przede wszystkim charakter deklaratoryjny i jednocześnie związany sensu stricto. Oznacza to, że nie kształtuje ona stosunków prawnych, lecz jedynie potwierdza w sposób sformalizowany istnienie określonego stanu prawnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie autoryzuje istnienie określonego stanu wynikającego z normy prawa materialnego. Decyzja taka kończy proces inwestycyjny, a jej podstawowym celem jest weryfikacja przez organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. W toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego bada zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami ustalonymi w pozwoleniu na budowę. Spełnienie zaś przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 u.p.b. zobowiązuje organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa art. 59 ust. 5 u.p.b., stanowiąc, że może to nastąpić w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Sposób sformułowania art. 59 ust. 5 u.p.b. pozwala na stwierdzenie, że zawiera on wyczerpujące wskazanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ nie posiada uprawnienia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie do orzekania na innych przesłankach, niż te wynikające wprost zarówno z obowiązującego przepisu prawa, jak i udzielonego ostateczną decyzją administracyjną pozwolenia na budowę. Istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Wobec tego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej, nie zaś do sposobu użytkowania obiektu. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu może być podstawą do prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 71 i następnych u.p.b., lecz nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Podkreślono, że w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie może być sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ I instancji nie odróżnia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie od postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro szeroko rozpisuje się na temat kontroli, której wyniki w świetle art. 59 p.b. w zw. z art. 57 ust .1-4 nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pełnomocnik oświadczył, że obiekt został wybudowany zgodnie z decyzją nr Bw/7/2016 udzielającą pozwolenia na budowę oraz kolejnymi decyzjami zmieniającymi pozwolenie. Inwestor nie zgadza się z twierdzeniami organu, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez oznaczenie pomieszczeń socjalnych tabliczkami "główny księgowy" "kadry" i "biuro zarządu" lub poprzez umieszczenie w hali magazynowej wycinarki laserowej. Wybudowany obiekt posiada wszystkie parametry i nadaje się do użytkowania zgodnie z wydaną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i decyzjami zmieniającymi. Jeżeli nawet organ w wyniku kontroli stwierdziłby istotne odstępstwa, to winien w pierwszej kolejności zastosować procedurę z art. 51 u.p.b., czego nie czynił. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił PINB, że bezpodstawnie pomawia inwestora o składanie fałszywych oświadczeń. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 9 kwietnia 2024 r., nr P.7721.12.2024 15KK, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie. Stwierdził, że w przypadku, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W każdym przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli istotnego odstępstwa organ zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie. Wyjaśniono, że w art. 36a ust. 5 u.p.b. zawarto katalog istotnych odstępstw. Zgodnie z pkt 4 tego ustępu za istotne odstępstwo uznana została zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast w pkt 6 mowa jest o odstąpieniu w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d). WINB podniósł, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych warunków użytkowania obiektu (m.in. wyroki NSA z 25.05.2020 r. sygn. akt II OSK 920/20 i z 05.11.2015 r. sygn. akt II OSK 530/14). WINB wskazał, że analiza akt przedłożonej przez inwestora dokumentacji potwierdza, iż w trakcie realizacji robót wprowadzono zmiany obejmujące: 1) zmianę konstrukcji obiektu hali produkcyjnej z zapleczem biurowym wyznaczonej pomieszczeniami (w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 08.07.2019 r. nr BW/7/2016) o numerach: 1.14 1.1; 1.2; 1.3; 1.4; 1.15; 1.13; 1.12 (zmiana ta została przedstawiona w dołączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie "projekcie zamiennym" opracowanym w dniu 26.06.2023 r.); 2) zmianę w zakresie architektury – obejmującą zarówno powołaną halę produkcyjną z zapleczem biurowym i magazyn oraz halę magazynową nr 1.16 (w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 08.07.2019 r. nr BW/7/2016); 3) konsekwencją tych zmian były również zmiany w instalacjach elektrycznych (zmiany te ujęte są w "projekcie zamiennym" autorstwa M. G.); 4) dokonano również zmian w instalacji wentylacji mechanicznej i kanalizacji sanitarnej (w powołanej w punkcie 1 hali, nie przedstawiono rysunków z naniesionymi zmianami); 5) analiza przedłożonych przez inwestora dokumentów - rozwiązań "zamiennych" w zakresie architektury wskazuje jednoznacznie, iż skutkiem wprowadzonych zmian była konieczność dokonania uzgodnień pod względem higieniczno-sanitarnym, jak również pod względem bezpieczeństwa pożarowego (przez rzeczoznawców); 6) dołączono mapę z pomiarów geodezyjnych, która nie spełnia wymogów dokumentacji geodezyjnej określonej przez ustawodawcę, m.in. w zakresie braku wyników geodezyjnych inwentaryzacji oraz informacji o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu; 7) oświadczenie kierownika budowy dołączone na skutek wezwania PINB, również (pomimo uzupełnienia), w dalszym ciągu jest niekompletne - nie zawiera informacji o dokonanych zmianach w zakresie architektury, zmiany w zakresie instalacji sanitarnych i wentylacyjnych (wskazanych w punkcie 2-4); 8) nie dołączono kopii rysunków z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 08.07.2019 r. nr BW/7/2016 w zakresie zmian wskazanych w punkcie 1-4). Mając na względzie powyższe uchybienia WINB uznał, że stanowisko w kwestii odmowy udzielenia przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie jest w pełni zasadne. Organ odwoławczy skonkretyzował, że z porównania rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 08.07.2019 r. znak: BI-IL6740.3.25.2019.IP4 oraz tzw. rozwiązań zamiennych przedłożonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – wynika, że wystąpiła zmiana projektowanych warunków higieniczno-sanitarnych względem zatwierdzonego projektu budowlanego, polegająca na rezygnacji z pomieszczeń higieniczno-sanitarnych w części przedmiotowej hali oraz pomieszczeń biurowych i laboratoryjnych - obecnie przestrzeń ta jest w całości magazynową. Na powołane zmiany inwestor uzyskał uzgodnienie rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych mgr inż. W. G. w dniu 14.07.2023 r. jednak w ślad za tym nie dokonał zmiany pozwolenia na budowę (stosownie do treści art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 pkt 4 i 6 ustawy Prawo budowlane). Dodatkowo ustalenia z czynności kontrolnych PINB w zakresie prowadzenia w projektowanej hali magazynowej produkcji potwierdza dokumentacja zdjęciowa oraz video. W czasie kontroli w przedmiotowej hali wykonywano prace spawalnicze oraz przetwarzanie elementów stalowych przy użyciu wycinarki laserowej. W związku z powyższym doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 4 oraz pkt 6 u.p.b., co winno skutkować wdrożeniem przez PINB odrębnego postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Wskazano, że postępowanie takie zostało wszczęte przez organ I instancji. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie zatwierdza projektu zamiennego/rozwiązań zamiennych dołączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - zatwierdzenie projektu zamiennego jest możliwe jednie w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 u.p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie obu powyższych decyzji instancyjnych, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 4 i 6, art. 59 ust. 5 w zw. z art. 51 i art. 83 ust. 2 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo akcentował, że treść art. 59 ust. 5 u.p.b. wskazuje, że w każdym przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od przyczyn takiej decyzji, organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio art. 51. W przypadku zamierzonej odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie z powodu wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, odpowiednie stosowanie art. 51 będzie polegało na zastosowaniu w pierwszej kolejności art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5, które przewidują, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie inwestor winien wystąpić o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ powinien sprawdzić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z tym zamiennym projektem i w razie pozytywnego wyniku tego sprawdzenia, wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Pełnomocnik stwierdził, że przewidziana w art. 51 u.p.b. procedura nie została dochowana. Decyzja odmawiająca pozwolenia na użytkowanie obiektu nie została poprzedzona procedurą opisaną w art. 51 u.p.b. W szczególności za skuteczne przeprowadzenie tej procedury nie może być uznane wydanie 4 stycznia 2024 r. zawiadomienia w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną. Radca prawny zarzucił też, że organ II instancji rozszerzył zakres postępowania, bo stwierdził, że doszło do istotnego odstępstwa w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 4 i 6 u.p.b., podczas gdy organ I instancji stwierdził jedynie odstępstwo w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. Odnosząc się do twierdzenia organu odwoławczego, że inwestor dołączył mapę z pomiarów geodezyjnych, która nie spełnia ustawowych wymogów w dokumentacji geodezyjnej, tj. między innymi nie zawiera wyników geodezyjnych inwentaryzacji oraz informacji o zgodności usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania terenu, skarżąca podniosła, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego organ nie zgłaszał zastrzeżeń, co do złożonej dokumentacji geodezyjnej, w szczególności co do jej treści. Co więcej inwestor nie był wzywany przez organ do poprawienia tej dokumentacji, jej prawidłowość nie była kwestionowana. Z tego powodu organ odwoławczy dokonał rozszerzenia podstawy faktycznej o ten element, który nie był przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego, co narusza art. 138 k.p.a. Pełnomocnik spółki nie zgodził się również z twierdzeniem organu odwoławczego o niekompletności oświadczenia kierownika budowy. Podniósł, że bezpodstawnie organ wezwał do złożenia oświadczenia kierownika o treści wkraczającej poza art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b., tj. oświadczenia zawierającego rozwinięcie wpisu o dokonanych zmianach i konstrukcji obiektu, określenie wszystkich zmian dokonanych wobec zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi kierownik budowy ponownie złożył oświadczenie zawierające opis zmian wraz z załączonymi kopiami rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz rysunki zamienne konstrukcji. Po tym organ ponownie wezwał inwestora do złożenia dokumentu o treści, która nie jest wymagana przez przepisy prawa budowlanego, w dodatku nie sprecyzował w żaden sposób o jakie zmiany chodzi. Stopień abstrakcyjności wezwania sprawia że ani inwestor, ani kierownik budowy nie wiedzą jakich jeszcze informacji o zmianach, oprócz tych już dostarczonych, żąda organ I instancji. W szczególności inwestor nie był wzywany do złożenia oświadczenia kierownika budowy zawierającego informację o zmianach w instalacji wentylacji mechanicznej i kanalizacji sanitarnej. Podkreślono, że inwestor przedłożył oświadczenia kierownika budowy spełniające wymogi z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie z 20 sierpnia 2024 r. pełnomocnik spółki podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek z urzędu rozważyć sprawę w granicach zaskarżonego rozstrzygnięcia i uwzględnić wszelkie naruszenia prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bez względu na stanowisko strony. Podkreślić należy przy tym, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego procedowały w oparciu o wniosek spółki z 5 października 2023 r. o pozwolenie na użytkowanie (druk PB-17). Spółka deklarowała w nim, że wszystkie roboty budowlane zostały zakończone i zostały wykonane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i jego zmianami. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b. załączone zostało oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a także o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy. Przy czym samo oświadczenie kierownika budowy stanowi tylko środek dowodowy, podlegający swobodnej ocenie organu. Do uwzględnienia wniosku inwestora nie wystarczy samo oświadczenie kierownika budowy, ale konieczne jest potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że to oświadczenie jest zgodne z prawdą. Treść art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przekonuje, że uprawnienie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego uzależnione jest od potwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że obiekt budowlany - budynek z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 u.p.b.), nie narusza obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie wymagane oświadczenie kierownik budowy złożył i na wezwanie PINB naniósł w projekcie zmiany. Okoliczność ta nie mogła jednak skutkować uwzględnieniem wniosku. Dostrzec należy, że zgodnie z art. 57 ust. 2 u.p.b. tylko w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor może zgłosić dokonane zmiany przy ubieganiu się o pozwolenie na użytkowanie, które nie stanowią przeszkody do uzyskania tego pozwolenia. W przypadku zaś stwierdzenia istotnych odstępstw PINB powinien wydać decyzję odmowną bez wzywania inwestora do uzupełnienia dokumentów. Ewentualne braki w dokumentacji pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec konieczności przeprowadzenia najpierw postępowania naprawczego, podczas którego wzywa się inwestora do przedłożenia projektu zamiennego i go zatwierdza (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.b.). Przedwcześnie tym samym organ odwoławczy wytknął stronie skarżącej braki w dokumentacji. Słusznie też skarżąca podniosła, że nie może uzasadniać decyzji odmownej brak dokumentów, o które inwestor nie był wzywany. Strona skarżąca nie neguje w zasadzie ustalenia organów nadzoru budowlanego co do zmiany sposobu użytkowania hali w określonym przez organ odwoławczy zakresie. Z argumentacji skargi wynika, że skarżąca nie uznaje dokonanej zmiany za istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Jednocześnie twierdzi, że istotne odstąpienie nie stanowi przeszkody do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i zarzuca organom orzekającym brak przeprowadzenia postepowania w trybie art. 51 u.p.b. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organów orzekających, iż w sprawie doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania w opisanej w zaskarżonej decyzji części hali, poprzez zamianę hali magazynowej na halę produkcyjną. Ustalono bezspornie, że hala przeznaczona w projekcie na magazyn jest wykorzystywana do prac spawalniczych oraz przetwarzania elementów stalowych przy użyciu wycinarki laserowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec ustalonego sposobu użytkowania wskazanego pomieszczenia w zestawieniu z zamierzonym sposobem użytkowania określonym w pozwoleniu na budowę nastąpiła zmiana warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla uznania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest ustalenie, że zostanie wprowadzona w nim odmienna funkcja niż dotychczasowa, do której mają zastosowanie odrębne przepisy podlegające sprawdzeniu przy zgłaszaniu zmiany. W niniejszej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy, inwestor uzyskał na powołane zmiany uzgodnienie rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych, co wskazuje, że miał świadomość istotności dokonanych zmian. Nie ma przy tym racji twierdzenie pełnomocnika spółki, podniesione w odwołaniu i skardze, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu może być podstawą do prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 71 i następnych u.p.b., lecz nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie. Art. 71 u.p.b. w ust. 1 wyjaśnia co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania, a w kolejnych ustępach reguluje zasady zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale dopuszczonego już do użytkowania. Przepisy te nie mają zastosowania do zmiany sposobu użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Słusznie pełnomocnik wskazał w odwołaniu i skardze, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny, a jej podstawowym celem jest weryfikacja przez organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. W tym celu organ nadzoru budowlanego ma właśnie obowiązek przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 59a u.p.b. W myśl art. 57 ust. 6 u.p.b. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Zgodnie z art. 59a ust. 2 u.p.b. w toku tej kontroli organ nadzoru bada m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym; uporządkowanie terenu budowy. W rozpoznawanej sprawie PINB w toku kontroli potwierdził, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowej hali i z tej przyczyny słusznie odmówił pozwolenia na użytkowanie. Ustalenia organu I instancji przeczyły prawdziwości oświadczenia kierownika budowy, co uzasadniało przyjęcie niespełnienia warunku z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) i ust. 2 u.p.b., a tym samym odmowne załatwienie wniosku na podstawie art. 59 ust. 5 u.p.b. Nie miała racji skarżąca, podnosząc w skardze, że przed załatwieniem wniosku z 5 października 2023 r. organy nadzoru budowlanego powinny wyczerpać tryb z art. 51 u.p.b. Wyjaśnić trzeba, że powoływany przez strony art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. jednoznacznie wskazuje, że zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W myśl art. 36a ust. 1 u.p.b., co do zasady, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Może to nastąpić na wniosek inwestora złożony przed dokonaniem zamierzonej zmiany (zgodnie z regulacją art. 28 ust. 1 u.p.b.). W przypadku zaś samowolnych istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, które wymagały uprzedniego zatwierdzenia, ustawodawca wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zgodnie z art. 36a ust. 2 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Następnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 u.p.b. organ nadzoru sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego, i nakłada na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4c u.p.b.). Jest to zupełnie odrębne postępowanie od zainicjowanego rozpatrywanym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, kończące się decyzjami podlegającymi odrębnemu zaskarżeniu. W przypadku stwierdzonej samowoli wyczerpanie trybu naprawczego jest warunkiem do ubiegania się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Potwierdza to treść art. 55 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który wyraźnie wskazuje, że po wystąpieniu okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 4 u.p.b., inwestor powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepis ten wskazuje na wymaganą kolejność zdarzeń. W przypadku istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i przeprowadza postępowanie z art. 51 u.p.b. Potwierdza to brzmienie art. 59 ust. 5 u.p.b., z którego wynika jasno, że organ bezwzględnie odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i stosuje odpowiednio art. 51. Oznacza to, że po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i powinien wszcząć z urzędu procedurę z art. 51 u.p.b. Wniosek ten wynika również z treści art. 59f ust. 1 i 6 u.p.b. Przepisy te wskazują, że w przypadku wymierzenia kary za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie postępowanie, o którym mowa w art. 51. Po zatwierdzeniu projektu zamiennego w postępowaniu naprawczym inwestor będzie mógł wystąpić o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Wbrew przekonaniu pełnomocnika spółki organ odwoławczy nie rozszerzył zakresu postępowania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Granice sprawy wyznaczył wniosek inwestora. Okoliczność, że organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę na przepisy, które uzasadniały przyjęcie istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nie naruszało tych granic. Podstawę odmowy stanowił art. 59 ust. 5 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.