II SA/Ol 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. W dniu 21 sierpnia 2008r. J. S. złożyła w Wydziale Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w E. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz córki A. S. (urodz. 20 lutego 1991r.). Decyzją z dnia "[...]" Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w E., działając z upoważnienia Prezydenta tego miasta, na podstawie art. 2 pkt 2, 8-12, art. 9, art. 10, art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 192, poz. 1378 ze zm.), odmówił przyznania A. S., wnioskowanego przez jej przedstawiciela ustawowego, świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego na jednego członka rodziny. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazała na krzywdzący charakter tego rozstrzygnięcia, zaznaczając, iż przekroczenie dochodu na osobę wyniosło zaledwie 5,57 zł (wartość 2 bochenków chleba lub 2 litrów mleka). Podniosła, że jej dziecko zostało potraktowane gorzej niż setki tysięcy innych dzieci, co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Wyjaśniła, że zasadniczy wpływ na wysokość dochodu jej dwuosobowej rodziny za rok 2007 miał fakt odliczenia ulgi na dziecko. Zaznaczyła, że zyskując w ten sposób niewiele ponad tysiąc złotych, straciła możliwość przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości zasądzonych alimentów, tj. 400 złotych miesięcznie, czyli 4800 zł rocznie. W ocenie odwołującej stała się jedną z ofiar działań państwowych. J. S. wskazała ponadto na trudną sytuację finansową rodziny. Szczegółowo też opisała działania, które podejmowała na rzecz wyegzekwowania należnych alimentów od ojca dziecka. Decyzją z dnia "[...]"., znak: "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 1 października 2008 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów; jednocześnie utraciła moc ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Nowa ustawa znacznie rozszerzyła krąg osób uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (w stosunku do osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej), przede wszystkim z uwagi na określenie wyższej kwoty dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Kolegium zaznaczyło, że ustawa ta nie definiuje pojęcia "dochodu" i "dochodu rodziny", odsyłając w tym względzie (art. 2 pkt 4 i pkt 5 tej ustawy) do przepisów art. 3 pkt 1 lit. a i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Mając na względzie powyższe przepisy oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 136, poz. 855), Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie załączonego do wniosku zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w E., iż dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku poprzedzający okres zasiłkowy, tj. 2007 wyniósł 17.455,03 zł. Dochód nieopodatkowany (z tytułu alimentów), zgodnie z oświadczeniem J. S., wyniósł natomiast 78,60 zł. Zatem łączny dochód to kwota 17.533,63 zł, zaś dochód rodziny to suma 1.461,14 zł. W konsekwencji w przeliczeniu na osobę w rodzinie dochód wyniósł 730,57 zł. Kolegium podniosło, iż przekroczenie kryterium ustawowego (tj. kwoty 725 zł) jest faktycznie niewielkie (o 5,57 zł), jednakże uniemożliwia przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przekroczenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie o jakąkolwiek kwotę skutkuje odmową przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przyznanie tego świadczenia, mimo przekroczenia kwoty 725 zł byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo. Zaznaczono, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodną z prawem i na podstawie dokumentów wymaganych przepisami prawa (tu: m.in. na podstawie zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. - art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ zapewnił odwołującą, że odmowa przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest przejawem "złej woli" organów, bądź niezrozumienia trudnej sytuacji rodziny, lecz wyłącznie konsekwencją konieczności stosowania obowiązujących przepisów prawa. Podkreślono, że przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należą do przepisów bezwzględnie obowiązujących i w taki też sposób wiążą organy administracji orzekające zarówno w pierwszej instancji jak i postępowaniu odwoławczym. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to m.in., że organy nie mają kompetencji do oceny np. wysokości przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, przyczyn tego przekroczenia, czy też naganności postępowania ojca dziecka. Dodatkowo, ze względu na treść odwołania, które nawiązuje do uzyskanej ulgi podatkowej, w ramach art. 9 kpa, Kolegium wskazało na możliwość rozważenia przez J. S. (jako podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych) ewentualnej "korekty deklaracji" na podatek dochodowy od osób fizycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem i argumentami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podniesionymi w powyższej decyzji. Podkreśliła, że wydane w sprawie decyzje są krzywdzące i uniemożliwiają choćby nieznaczną poprawę bytu jej córki. Zdaniem strony skarżącej takie instytucje, jak organ odwoławczy mają możliwość i środki oraz istnieją po to, aby służyć pomocą ludziom znajdującym się w trudnej sytuacji, takiej jak ona i jej córka. W ocenie J. S., jeżeli barierą nie do przebycia jest przekroczenie kryterium o kwotę 5,57 zł, to można było wydać decyzję o odliczeniu tej kwoty od wartości świadczenia. Zaznaczyła ponadto, że uzasadnienia wydanych decyzji wzmagają poczucie bezkarności u Z. S., który, podobnie jak organy administracji państwowej, nie przejmuje się losem córki. Ze względu na powyższe J. S. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, dalej jako p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięciu temu nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa i w związku z tym skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzje wydawane w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca bowiem wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalającym na pozytywne rozstrzygniecie w sprawie przedmiotowych świadczeń jest sytuacja materialna podmiotów wnioskujących o taką pomoc. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany. Zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.) świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom uprawnionym, o których mowa w art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Wskazany zapis oznacza, iż w przypadku uzyskiwania przez podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dochodu wyższego niż opisany w zacytowanym unormowaniu, organ wniosku takiego nie może uwzględnić bez względu na wielkość przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności. Stosując ów przepis organ był również związany definicją legalną dochodu, za który w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 4 i5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uważa się m.in. przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na który składa się m.in. przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz niepodlegający opodatkowaniu dochód uzyskany z tytułu alimentów na rzecz dzieci. W art. 15 ust. 4 pkt 1 omawianej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca wskazał, że dokumentem pozwalającym na wyliczenie dochodu jest zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego. Następnie w art. 15 ust. 9 wskazanej ustawy ustawodawca udzielił Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wydane na tej podstawie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855) ustala szczegółowo sposób wyliczenia dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (§ 9 ust. 1). Ponadto § 13 pkt 1 tego aktu prawnego precyzuje, że w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej lub wyższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości, udokumentowanej przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w zaświadczeniu o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, w przypadku uzyskania alimentów niższych niż ustalone w tytule egzekucyjnym. Z powyższego wynika, iż zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego wiąże organ, jako że nie jest możliwe dokonywanie obliczenia dochodu strony postępowania, dla celów określonych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w inny niż określony w cytowanym rozporządzeniu sposób. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż organy orzekające w sposób prawidłowy dokonały ustaleń dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej. Organy uwzględniły bowiem zaświadczenie komornika sądowego, z którego wynika, że w roku 2007 wyegzekwowano i przekazano wierzycielce kwotę 78,60 zł oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w E., stosując się jednocześnie do reguł określonych w § 9 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Pomniejszono bowiem uzyskany przez rodzinę skarżącej dochód podlegający opodatkowaniu dodatkowo o składki na ubezpieczenie zdrowotne, co dało sumę 17 455,02 zł. Tym samym łączny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 17 533,62 zł, w tym miesięcznie 1461,35 zł, z czego na każdego członka rodziny przypadało 730,57 zł. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia wyliczenie dokonane zgodnie z przywołanymi przepisami i w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie. Podkreślić należy ponownie, że kwestia przyznawania świadczenia z funduszu alimentacyjnego została ściśle uregulowana w powyżej wskazanych przepisach prawa i pozostaje poza uznaniem administracyjnym. Dlatego też argumenty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na możliwość przyznania świadczenia. W szczególności żaden przepis prawa nie przewiduje, sugerowanej przez stronę skarżącą, możliwości uwzględnienia wniosku w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego i pomniejszenia o taką kwotę sumy przyznanego świadczenia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje także podnoszona w skardze okoliczność, iż ustalone przekroczenie jest niewielkie i zostało spowodowane skorzystaniem przez J. S. z ulgi podatkowej na dziecko. Każde bowiem przekroczenie kryterium dochodowego, bez względu na jego wysokość i przyczynę z jakiej powstało, nie pozwala na przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie kwestionując trudnej sytuacji, w jakiej znajduje się rodzina skarżącej, Sąd nie mógł również uwzględnić tych okoliczności, gdyż trudna sytuacja życiowa strony skarżącej nie mogła mieć wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Bowiem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego, o ile nie zawiera ich treść konkretnej normy prawa materialnego. Powyższe wynika z treści art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, jak również z art. 7 kpa, statuującego obowiązek strzeżenia praworządności przez organy administracji publicznej. Przepisy te wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym. Zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 8.09.1999r. sygn. akt I SA/Wr 1302/97, LEX nr 40461). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.