II SA/Ol 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]",nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2014r. A. J., pełnomocnik spółki A, wystąpił do Starosty A o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gm. A, na dz. nr "[...]" Zawiadomieniem z dnia 14.07.2014r., Starosta A powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji w miejscowości A. Z uwagi na nieprawidłowości istniejące w projekcie budowlanym, Starosta A zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwał inwestora, postanowieniem z dnia "[...]", do usunięcia określonych nieprawidłowości, ustalając termin do dnia 08.08.2014r. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]" Starosta A zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gm. A, na dz. nr "[...]". Od tej decyzji odwołanie do Wojewody złożyli "[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że, jak wynika z akt sprawy, decyzja Starosty A z dnia "[...]" została skierowana do dwóch uczestników postępowania, którzy są osobami nieżyjącymi. Potwierdzeniem tego faktu są dołączone do decyzji "potwierdzenia zwrotne" wraz z kopertą i adnotacją listonosza w dniu 10.09.2014r. "Adresat zmarł". W związku z powyższym organ odwoławczy wystosował pismo z dnia 15.10.2014r., do Urzędu Stanu Cywilnego w A o przekazanie informacji na temat W. M. oraz J. K. i przekazanie informacji do Wojewody. Pismem z dnia 17.10.2014r. (data wpływu do tut. Urzędu - 20.10.2014r.) Urząd Stanu Cywilnego w A przesłał informację, że M. W. zmarł 4 września 1988r., nr aktu zgonu "[...]", natomiast na temat J. K. USC nie posiada żadnych informacji - takich informacji nie posiada również biuro ewidencji ludności Urzędu Gminy A. Wojewoda podniósł, że osoba fizyczna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną, którą należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 § 1 kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego; w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Kierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Wojewoda wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe i ustali spadkobierców prawnych lub ustawowych kuratorów do doręczeń, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zaznaczono również, że mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, organ odwoławczy nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem oraz pominął pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniach, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania poprzez: - nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchylona przez wojewodę decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (spadkobierców osób, do których skierowana została korespondencja) nie ma najmniejszego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, - nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dowolne uznanie osób, do których kierowana była korespondencja, jako strony postępowania o wydanie skarżącemu pozwolenia na budowę, podczas gdy osoby te za strony nie powinny być uznane, ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem uchylił on decyzję Starosty z dnia "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A w miejscowości A, gm. A, na dz. Nr "[...]", i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda stanął na stanowisku, że kierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja zaś miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy w przypadku 2 osób. Organ odwoławczy zobligował organ I instancji do ustalenia spadkobierców prawnych zmarłych osób lub ustawowych kuratorów do doręczeń, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Zważywszy, że decyzja organu II instancji podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skorzystanie zatem z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W ocenie Sądu Wojewoda podjął błędne rozstrzygnięcie procesowe. Organ odwoławczy władny był bowiem przeprowadzić w swoim zakresie niezbędne postępowanie wyjaśniające. Nie polegałoby ono jednak, jak wskazał Wojewoda, na ustalenia spadkobierców prawnych zmarłych osób lub ustawowych kuratorów do doręczeń, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności bowiem należy zweryfikować, przynajmniej teoretycznie, czy zmarłe osoby mogły mieć interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a więc czy przysługiwałby im status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Tylko takie ograniczenia dają właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, lecz dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. II SA/Sz 996/13, Lex nr 1435404). Nadmienić należy w tym miejscu, że w ocenie strony skarżącej żadna z osób, które wniosły odwołanie, nie powinna być stroną tego postępowania (protokół z rozprawy, akta sądowe, k. – 176). Biorąc pod uwagę zaprezentowany wyżej przepis prawa odnoszący się do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania oraz mając na względzie twierdzenia strony, stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy powinien w pierwszym rzędzie zweryfikować status stron przedmiotowego postępowania. Przede wszystkim chodzi tu o osoby zmarłe. Należy wyjaśnić i ocenić czy te zmarłe osoby miałyby w ogóle potencjalny interes prawny w toczącym się postępowaniu. Należy zwrócić uwagę, że jedna z tych osób zmarła już w we wrześniu 1988r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zaś zostało wszczęte w 2014r., czyli po 26 latach od śmierci W. M. Organ nie powinien zatem automatycznie zaliczać tej osoby w poczet stron postępowania ale zobowiązany był zweryfikować ten status. Podobnie w przypadku drugiej osoby nie wyjaśniono nawet tak podstawowej kwestii jak data śmierci. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy kontrolując rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne i rozpoznając sprawę ponownie, powinien był w miarę posiadanych możliwości zweryfikować przynajmniej potencjalny status wspomnianych osób jako stron niniejszego postępowania.. Później dopiero ewentualnie możliwe byłoby ustalenie następców prawnych osób, które uprzednio już uznane byłyby za strony tego postępowania. Należy też zweryfikować czy tacy następcy prawni nie brali już udziału w postępowaniu. Tym bardziej będzie to zasadne, że pełnomocnik skarżącej spółki podał na rozprawie przed Sądem w dniu 30 kwietnia 2015r., iż w sprawie działali spadkobiercy osób nieżyjących, co wynika z akt postępowania administracyjnego (protokół rozprawy, akta sądowe, k . – 176). Organ II instancji jako rozpoznający sprawę w jej całokształcie powinien to uczynić w swoim zakresie. Takie działanie czyniło będzie zadość zarówno zasadzie dwuinstancyjności postępowania jak i obowiązkowi przewidzianemu w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oczywiście Sąd nie kwestionuje twierdzenia organu odwoławczego, że kierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mniej jednak takie uchybienie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 powołanej ustawy. .