II SA/Ol 380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postepowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej jako Kolegium - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) i art. 58 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015, poz. 199, j.t. – dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A (dalej jako Spółka), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta "[...]" (dalej jako Prezydent) z dnia "[...]", Nr "[...]" o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia na wniosek Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wolnostojącej wieży o wysokości 40,3 m dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw wieży i instalacji zasilającej w energię elektryczną na części działki nr ‘[...]", obręb ‘[...]" przy "[...]" w "[...]". Postanowienie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego. Postanowieniem z dnia "[...]’ Prezydent zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia, na wniosek Spółki z dnia 13 października 2015 r. (uzupełniony w dniu 29 października 2015 r.), lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wolnostojącej wieży o wysokości do 40,3 m dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z posadowieniem urządzeń sterujących u podstawy wieży instalacji zasilającej w energię elektryczną na części działki nr ‘[...]" przy "[...]" w "[...]". Uzasadniając podał, że działka zamierzonej inwestycji jest objęta uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu ‘[...]". Celem planu jest m. in. ustalenie zasad rekultywacji oraz zagospodarowania i ochrony terenów parku rekreacyjnego poprzez wykorzystanie naturalnych walorów krajobrazowych. Dodał, że zagospodarowanie działki nr ‘[...]" przewidziane jest jako kontynuacja zrealizowanej inwestycji " [...]" w ramach rewitalizacji kąpieliska miejskiego wraz z otoczeniem jako jej II etap, a wnioskowana inwestycja koliduje z tymi planami. Nadmienił, że opracowywana jest koncepcja programowo-przestrzenna dla II etapu tejże inwestycji. W zażaleniu Spółka podała, że skoro uchwała Rady Miejskiej w "[...]" o wszczęciu procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu 26 czerwca 2003 r., to wątpliwym jest możliwość ukończenia prac i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia 30 października 2016 r., czego dowodem jest fakt, ze ostatnią zakończoną fazą procedury opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" było opiniowanie projektu przez Miejską Komisję Urbanistyczną z dnia 28 maja 2010 r. Nadmieniło, że uzasadnieniem dla zastosowania w sprawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wstrzymanie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale podjecie takowego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy istnieje realne prawdopodobieństwo, że w przeciągu najbliższych 12 miesięcy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanęło na stanowisku, że po myśli ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2015, poz. 889 j.t.), planowana inwestycja w żaden sposób nie będzie kolidować z postanowieniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe uznało, że jedynym celem zawieszenia postępowania jest przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Kolegium nie podzielając argumentacji zażalenia skarżonym postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z dnia "[...]" zawieszające rzeczone postępowanie z wniosku Spółki. Podało, że do zawieszenia postępowania art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga zaistnienia żadnych konkretnych przesłanek, a w szczególności nie uzależnia zawieszenia postępowania od tego, czy nad sporządzeniem planu miejscowego prowadzone są jakiekolwiek prace, albo czy wniosek o ustalenie inwestycji celu publicznego może być poddany merytorycznej ocenie, gdyż prawo do zawieszenia postępowania jest wyrazem przyznanego gminie władztwa planistycznego. Zatem w sprawie zasadnym jest przyznanie pierwszeństwa procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że prace takowe trwają, czego dowodem jest przygotowane założenia Programu"[...]", sporządzany jest także harmonogram przeprowadzenia konkursu na opracowanie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowania tegoż Centrum. W skardze Spółka zarzuciła orzeczeniu naruszenie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zawiesić postępowanie bez odniesienia się do stanu faktycznego. Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta powieliła w zasadzie argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako; p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zatem zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 58 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Mając na uwadze treść art. 58 ust. 1 u.p.z.p. można wywnioskować, że przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie lokalizacji jest przedmiotem postępowania (por. Komentarz do art. 58 u.p.z.p. - pkt 2 (w:) T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze, 2004 r. oraz Teza 1 artykułu L.J. Kamińskiego "Nowe funkcje dotychczasowych instytucji prawnych w planowaniu przestrzennym" - CASUS 2004/3/41). Jednocześnie użyty w przywołanym artykule u.p.z.p. zwrot "można zawiesić" wskazuje na konstrukcję uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednakże przyznania organowi administracji publicznej niczym nieograniczonej swobody w przedmiocie decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Uznaniowy charakter podjętego postanowienia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie uznaniowe ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Powyższego standardu skarżone postanowienia nie spełniają, co jest w znacznej części rezultatem błędnej interpretacji art. 58 ust. 1 u.p.z.p. zaprezentowanej w szczególności przez Kolegium. Przywołany przepis jest bowiem konsekwencją obowiązującej zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy stanowi główny instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy jako w istocie substytut ustaleń planowych. O takiej roli decyzji o warunkach zabudowy świadczy niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Treść powyższych przepisów wskazuje na decydującą rolę planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie , a nawet dopiero sam zamiar podjęcia prac nad opracowaniem planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenie tych prac, może stanowić zgodnie z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. przeszkodę wstrzymującą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a zatem przesłankę do zawieszenia toku tego postępowania. Ustawodawca pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania w przypadku powzięcia wiadomości o zamiarze podjęcia prac planistycznych czy ich toku swobodnemu lecz nie dowolnemu uznaniu organu, którego granice wyznacza tak dokumentacja planistyczna wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego z jednej strony oraz ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Wydaje się więc, że dopuszczalne i celowe jest rozważenie przez organ administracji wstrzymania toku postępowania o wydanie warunków zabudowy tylko wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, dopuszczony przez ustawodawcę 12 miesięczny okres zawieszenia w rzeczywistości poprzedzałby uchwalenie planu. Ustawodawca dopuścił bowiem maksymalny 12 miesięczny okres zawieszenia postępowania, w którym winno dojść do uchwalenia planu. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sytuacji, w której z góry wiadomo, że 12 miesięczny okres nie jest wystarczający do uchwalenia planu, gdyż celem tego rozwiązania nie było wstrzymywanie toczącego się postępowania w dowolnym czasie na okres do 12 miesięcy, a zatem blokowanie wydania decyzji zastępującej plan, lecz umożliwienie realizacji zasady pierwszeństwa zagospodarowania wynikającego z planu, który co prawda nie powstał, ale co do którego istnieje realna szansa wejścia w życie w okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku od wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że skoro art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie statuuje jakichkolwiek materialno-prawnych przesłanek zawieszenia postępowania, to skorzystanie z tej instytucji stanowi przejaw władztwa planistycznego gminy. W konsekwencji zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi – w ocenie Kolegium - dyskrecjonalną władzę organu wykonawczego gminy w ramach uznania administracyjnego i że nie jest ono uwarunkowane okolicznościami stany faktycznego w konkretnej sprawie, w zasadzie – jak można domniemać - powinna być to okoliczność irrelewantna prawnie. W konsekwencji Prezydent nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń dowodowych (brak w aktach sprawy dokumentacji planistycznej obrazującej przewidywane przeznaczenie działki nr "[...]", obręb "[...]" w "[..]", choć to on jest organem opracowującym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) ograniczając się li tylko do stwierdzenia (gołosłownego w tych warunkach), że planowana przez Spółkę inwestycja będzie kolidowała z przewidywanym przeznaczeniem terenu zamierzonej inwestycji. Z kolei Kolegium w tej mierze nawet nie zajęło stanowiska, tj. nie dokonało własnej analizy odnośnie ewentualnej sprzeczności założeń do planu z zamierzeniem inwestora. Nie dokonało tej analizy także w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy są wiążące dla gminy przy opracowywaniu planu miejscowego. Takie działanie organu odwoławczego, który nie podjął rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał (właściwie jego brak), lecz w oparciu o ocenę (w realiach sprawy dowodowo niezweryfikowaną, a zatem dowolną) dokonaną przez organ I instancji nie tylko nie mieści się w ramach uznania administracyjnego, ale stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Już ta okoliczność, tj. nieuprawdopodobnienie potencjalnej sprzeczności przewidywanego przeznaczenia działki zamierzonej inwestycji w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czyni zawieszenie postępowania nieweryfikowalnym dowodowo, co z kolei samoistnie czyni zarzut skargi uzasadnionym, jako rezultat błędnej wykładni art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu uzasadniony jest także zarzut (głównie eksponowany), że organy nie poczyniły dostatecznych (w zasadzie w ogóle, poza powołaniem się na jeden dokument) ustaleń w zakresie stanu zaawansowania procedury planistycznej, a zatem istnienia realnej szansy na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w maksymalnym okresie 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr "[...]", obręb "[...]" przy ‘[..]" w ‘[...]". Organ odwoławczy poprzestał w tym zakresie na powołaniem się na harmonogram przeprowadzenia konkursu na opracowanie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowania obszaru "[...]" z dnia 2 grudnia 2015 r. Dokonane na tej podstawie ustalenie Kolegium jest - zdaniem Sądu - całkowicie dowolne, w zasadzie nie wymagające pogłębionej argumentacji, skoro "dynamika" opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rzeczonej działki zainicjowana została uchwałą Rady Miejskiej w ‘[....]’ z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, zaś ostatnia czynność w owej procedurze miała miejsce w dniu 28 maja 2010 r. (teza Spółki, nie zanegowana przez Kolegium), z kolei harmonogram na które powołuje się Kolegium – jak wynika z jego tytułu – odnosi się do przeprowadzenia konkursu na opracowanie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej zagospodarowania przedmiotowego terenu. W rezultacie trudno sobie wyobrazić sytuację mniej " zaawansowanego" stanu procedowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie mając na uwadze czasookres owego "procedowania" nie sposób racjonalnie przyjąć, że w realiach przedmiotowej sprawy w okresie zawieszenia postępowania zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki zamierzonej przez Spółkę inwestycji. Wręcz przeciwnie mając na uwadze ustawowe wymogi opracowywania planu miejscowego w powiązaniu z dotychczas prezentowaną "dynamiką" procedowania w rzeczonej procedurze można z prawdopodobieństwem graniczącym niemalże z pewnością przyjąć, że do 13 października 2016 r. plan dla terenu rzecznej inwestycji nie zostanie uchwalony, pomijając podniesioną na początku uwag kwestię (nie)zgodności przyszłych ustaleń planistycznych z charakterem planowanej przez Spółką inwestycji. Reasumując orzekające w sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanym okresie rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania z uwagi na zasadność udzielenia pierwszeństwa ustaleniom planu. Tymczasem dopiero szczegółowe ustalenia stanowiłyby podstawę do dokonania rzetelnej oceny zasadności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zawieszenie postępowania na okres 12 miesięcy w sytuacji braku realnej możliwości uchwalenia w tym czasie planu zagospodarowania przestrzennego w istocie byłoby bezcelowym wstrzymaniem toku postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem takiej samej decyzji, jaka mogłaby zakończyć to postępowanie przed okresem jego zawieszenia. W ocenie Sądu organy obu instancji opierając się na niedostatecznych ustaleniach faktycznych nie dokonały prawidłowej oceny prawnej czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta z dnia 26 listopada 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również art. 58 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.