II SA/Ol 382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie dodatku służbowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu "[...]" r. Dyrektor Aresztu Śledczego, powołując się na art. 104 k.p.a., art. 31 ust 1 pkt 4, art. 100 ust. 1 pkt 3 oraz art. 101 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, wydał decyzję personalną "[...]" o przyznaniu A.B. dodatku służbowego w wysokości 375 zł miesięcznie z dniem 16 marca 2006 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż uzyskiwane przez funkcjonariusza wyniki w służbie, posiadane kwalifikacje zawodowe, staż pracy oraz charakter i zakres wykonywanych zadań służbowych, uzasadniają przyznanie dodatku służbowego w wyżej określonej wysokości. Rozpoznając sprawę organ wyjaśnił ponadto, iż ustalając wysokość dodatku wzięto także pod uwagę dodatki przyznane innym funkcjonariuszom, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2006r. "[...]", którym Sąd uchylił poprzednio wydane decyzje organów w sprawie przyznanego dodatku służbowego. Od ww. decyzji A.B. wniósł w terminie odwołanie. Ocenił decyzję jako krzywdzącą i nie uwzględniającą zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r. Z uzasadnienia odwołania wynika również, że odwołujący domaga się podwyższenia dodatku służbowego o 500zł miesięcznie, twierdząc, że są to pieniądze obiecane przez Panią kadrową w zamian za określone działania ze strony odwołującego się, tzn. wycofania pisma złożonego do instancji nadrzędnej. Dalej podnosi, że w jego przekonaniu Dyrektor Aresztu Śledczego działając w określony sposób, nie wywiązuje się ze złożonej obietnicy, czym narusza również art. 32 Konstytucji RP. Odwołujący się wymienia również byłych funkcjonariuszy, którzy jego zdaniem przechodząc na zaopatrzenie emerytalne otrzymali o wiele wyższe kwoty podwyżki dodatku służbowego. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" r. "[...]". W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż - zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) - wysokość dodatku, który przysługuje funkcjonariuszowi w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Z zapisu tego wynika, iż wysokość dodatku zależna jest od wielu czynników, których ocena należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych funkcjonariusza. W uzasadnieniu decyzji organ argumentował dalej, iż na podstawie akt sprawy oraz akt osobowych ustalono, iż A.B. pełnił służbę w Służbie Więziennej w okresie od 1 września 1990 r. do 17 marca 2006 r. a więc posiada 15 lat, 6 miesięcy i 17 dni stażu w służbie. Legitymuje się wykształceniem średnim. W okresie od 26 lipca 1994 r. do 18 sierpnia 1994 r. był słuchaczem kursu oddziałowych działu ochrony, który ukończył "[...]". Na podstawie akt osobowych skarżącego stwierdzono, iż A.B. przez ponad 12 lat pełnienia służby nie podnosił swoich kwalifikacji ogólnych lub zawodowych (kurs oddziałowych ukończył w 1994r.), natomiast udział w szkoleniach wewnątrz działowych jest obowiązkiem funkcjonariuszy wynikającym ze specyfiki służby. Organizacja ww. szkoleń wynika z obowiązku dostosowania sposobu wykonywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania, postępowania z osadzonymi, utrwalenia posiadanych podstawowych wiadomości oraz umiejętności zawodowych przez funkcjonariuszy poszczególnych działów służby. Nie jest to równoznaczne z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych. Odwołującemu się nie powierzano również nowych lub dodatkowych zadań czy obowiązków służbowych. Odnosząc się do argumentów odwołania, dotyczących wysokości przyznanych innym funkcjonariuszom dodatków służbowych Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wskazał, iż wysokość przyznanego dodatku służbowego oprócz przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, uzależniona jest również od posiadanego doświadczenia zawodowego i stażu służby w Służbie Więziennej. Na podkreślenie – w ocenie organu - zasługuje fakt, iż wymienieni w piśmie skarżącego, byli funkcjonariusze S W, którzy odeszli na zaopatrzenie emerytalne posiadali znacznie dłuższe zarówno staże pracy, jak i staż służby w Służbie Więziennej. Na uwagę zasługuje również fakt, iż funkcjonariusze pełniący służbę na poszczególnych (porównywalnych) stanowiskach, mogą mieć przyznane dodatki służbowe w wysokości zróżnicowanej ze względu na wykazywaną sumienność, zaangażowanie oraz dyspozycyjność w służbie, której to oceny dokonuje bezpośredni przełożony danego funkcjonariusza w swoich ocenach okresowych, dokonywanych na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 1996r., Nr 138, póz. 643).. Organ II instancji wyjaśnił także w uzasadnieniu decyzji, iż A.B. przebywał w ostatnim roku służby na zwolnieniu lekarskim przez większą liczbę dni niż wskazani przez niego w odwołaniu inni funkcjonariusze. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego wysokość przyznanego dodatku jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. Przepis określa jedynie górną granicę przysługującego funkcjonariuszowi dodatku służbowego, która wynosi do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Dotychczasowa wysokość dodatku służbowego (przed podwyżką), jaki otrzymywał A.B. stanowiła 11,36% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, natomiast kwestionowana wysokość dodatku służbowego stanowi 18,56% kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dodatku służbowego. Przełożony oceniając dotychczasową postawę, kwalifikacje zawodowe oraz charakter i zakres wykonywanych zadań, podwyższył skarżącemu dodatek służbowy o 7,20%, podjął zatem decyzję pozytywną dla skarżącego. W skardze A.B. zarzucił, iż ostateczna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia. Skarżący stwierdził, iż kryteria określone w tym rozporządzeniu mają, co prawda, charakter oceny, co jednak nie uprawnia do całkowitej dowolności przy ustalaniu wysokości dodatku. Zarzucił skarżący, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o Służbie Więziennej określają jedynie minimalne wymagania w zakresie wykształcenia. Wyjaśnił, iż bezpośredni przełożeni zawsze kierowali w stosunku do skarżącego pochwały za sumienną służbę wskazując, iż jest on najlepszym oddziałowym w Oddziale Zewnętrznym. Przyznał skarżący, iż w 2005 i 2006r. przebywał na zwolnieniach lekarskich przez okres 38 dni (łącznie), ale wskazał, iż w 2005r. pomimo absencji chorobowej wypracował dodatkowo 18 dni wolnych od pracy. Nigdy też nie był karany dyscyplinarnie. Natomiast przyznanie niskiego dodatku służbowego było spowodowane animozjami pomiędzy nim, a Kierownikiem Ochrony Aresztu Śledczego. Skarżący wskazał, iż inni funkcjonariusze uzyskali wyższy dodatek służbowy, niż przyznany skarżącemu pomimo mniej imponującego przebiegu służby (niektórzy byli karani dyscyplinarnie). Z tych względów organ naruszył przepisy art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2002r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów polegające na przyznaniu zbyt niskiego dodatku, pomimo niekwestionowanego przez organ stanu faktycznego (z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne nieprawidłowości w przebiegu służby skarżącego). Według skarżącego winien on uzyskać dodatek w wysokości 725 zł zamiast obecnie otrzymywanych 375zł. Skarżący podniósł także, iż wydane w sprawie decyzje naruszają art. 32 Konstytucji RP. Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżaną decyzję pod względem legalności wskazać należy przede wszystkim na art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazano wyżej, sprawa o podwyższenie przyznanego skarżącemu dodatku służbowego była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W wyroku z dnia 14 września 2006r. Sąd ten wskazał, iż na podstawie poprzednio uchylonej przez Sąd decyzji "nie można stwierdzić jakie były wyniki w służbie A.B., czy posiadał on wysokie czy niskie kwalifikacje zawodowe oraz jaki charakter miały powierzone mu zadania, a w szczególności czy powierzono mu, a jeżeli tak to kiedy nowe zadania albo obowiązki służbowe". Sąd argumentował dalej, iż "Rzeczą oczywistą jest to, że dodatki służbowe przyznawane funkcjonariuszom służby więziennej zajmującym różne stanowiska służbowe muszą się różnić co do kwot otrzymywanego dodatku, bo przecież różnią się także wynagrodzenia funkcjonariuszy służby więziennej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć jednak pod uwagę zarzuty A.B. zawarte w skardze a dotyczące tego, że inni funkcjonariusze osiągający gorsze od niego wyniki w pracy uzyskali w tym samym czasie wyższe dodatki służbowe, bo mogą to być zarzuty zasadne w przypadku identycznej oceny funkcjonariuszy i wykonywania przez nich takich samych obowiązków (...). Warunkiem merytorycznej prawidłowości decyzji, która zostanie wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, będzie, na co zwrócono wyżej uwagę, uwidocznienie zależności pomiędzy wysokością przyznawanego dodatku a indywidualną oceną funkcjonariusza według kryteriów wskazanych w ust. 2 § 4 w/w rozporządzenia". Sąd w wydanym wyroku wskazał także, iż decyzje w przedmiocie przyznania dodatków służbowych mają charakter uznaniowy, a Sąd w żadnym razie nie przesądza tego w jakiej wysokości powinien być skarżącemu przyznany dodatek służbowy. Przedstawioną powyżej oceną prawną związane były organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznający skargę na decyzję z dnia "[...]"r. W ocenie Sądu zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie zastosowały się w pełni do przedstawionej przez Sąd wykładni ust. 2 § 4 cyt. wyżej rozporządzenia oraz wskazań co do dalszego postępowania. W zaskarżanej decyzji organ nie ocenił wyników uzyskiwanych w służbie przez skarżącego. W związku z powyższym nie sposób zweryfikować twierdzeń skarżącego, iż był pełnił on służbę w sposób wzorowy, będąc wielokrotnie chwalonym przez swoich przełożonych. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności wpływającej na wysokość dodatku służbowego, chociaż ocena wyników uzyskiwanych w służbie została wskazana w rozporządzeniu jako pierwsza przesłanka od której zależy wysokość przyznanego dodatku, a skarżący już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zwracał uwagę, iż był wzorowym funkcjonariuszem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też jaki charakter i zakres miały powierzone skarżącemu zadania służbowe. Ograniczono się jedynie w uzasadnieniu decyzji do wskazania, iż skarżącemu nie powierzono nowych lub dodatkowych zadań, czy też obowiązków służbowych. Nie można uznać za zasadne także rozważań organu w kwestii wpływu wysokości dodatków przyznanych innym funkcjonariuszom na dodatek należny skarżącemu. Rzeczą oczywistą jest, iż kwoty przyznanych dodatków służbowych będą różne dla różnych funkcjonariuszy i nie będą one uzależnione jedynie od kryteriów przyznawania dodatków określonych w rozporządzeniu z dnia 7 lutego 2002r. Wysokość dodatku będzie bowiem zależeć nie tylko od procentowej jego wysokości, ale także np. od wysokości uposażenia funkcjonariusza służby więziennej. Co do zasady przyjąć należy, iż § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie uzależnia wysokości przyznanego dodatku od porównania wysokości dodatków przyznanych innym funkcjonariuszom. Jednakże w cyt. wyżej wyroku Sąd wskazał, iż zarzuty poprzednio wniesionej skargi mogą być zasadne w przypadku, gdyby wysokość dodatku przyznanego skarżącemu była niższa, niż dodatku przyznanego innym funkcjonariuszom, którzy zostali identycznie ocenieni i wykonywali takie same obowiązki służbowe co skarżący. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien więc będąc związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wziąć pod uwagę jedynie dodatki przyznane funkcjonariuszom wykonującym takie same obowiązki i dodatkowo posiadającym identyczną ocenę co skarżący i porównać dodatek przyznany skarżącemu z dodatkami przyznanymi takim funkcjonariuszom. Wyjaśnić ewentualnie dlaczego pomimo identycznej oceny oraz wykonywania takich samych obowiązków służbowych przyznane dodatki różnią się. Ogólne rozważania poczynione przez organ w kwestii wysokości dodatków jakie mogą być przyznane funkcjonariuszom wykonującym różne obowiązki służbowe na porównywalnych stanowiskach nic do sprawy nie wnoszą. Za zasadne natomiast Sąd uznał rozważania organu dotyczące wpływu jaki może mieć na dodatek służbowy wykształcenie skarżącego. Oczywistym jest, iż przepisy wykonawcze wydane do ustawy o Służbie Więziennej, tj. rozporządzenie z dnia 16 stycznia 2003r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 142) określają konieczne minimalne wykształcenie funkcjonariusza zajmującego określone stanowisko służbowe. Jednakże organ ma prawo przyjąć, iż funkcjonariusz podnoszący swoje kwalifikacje, które są przydatne w służbie ma prawo do podwyższenia dodatku służbowego z tego tytułu i to niezależnie od tego czy zwiększenie kwalifikacji jest skutkiem inicjatywy funkcjonariusza, czy też jego przełożonego. Nie sposób w tym względzie podzielić argumentacji skargi, zgodnie z którą na wysokość dodatku służbowego może wpływać jedynie to, że funkcjonariusz ma kwalifikacje minimalne w rozumieniu wymienionego ostatnio rozporządzenia. Inne rozumienie wpływu kwalifikacji na wysokość dodatku służbowego oznaczałaby, iż właściwy przełożony, nie mógłby wyróżniać funkcjonariuszy, którzy dążą do podwyższenia kwalifikacji, co byłoby nie do pogodzenia z prawidłowym rozumieniem tego przepisu. Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien wziąć pod uwagę wyżej przedstawione uwagi. W szczególności organ może przesłuchać w charakterze świadków wymienionych w skardze Zastępcę Dowódcy Zmiany, Kierownika Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego oraz Kierownikiem Działu Ochrony tego Aresztu na okoliczność wyników w służbie skarżącego. Organ winien odnieść się do charakteru i zakresu zadań służbowych wykonywanych przez skarżącego oraz dokonać porównania dodatku służbowego przyznanego skarżącemu z dodatkami funkcjonariuszy, którzy posiadają identyczną ocenę co skarżący i wykonywali takie same obowiązki służbowe. Ustalania te winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, z opisem ich wpływu na wysokość przyznanego dodatku służbowego. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.