II SA/Ol 382/15

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz B. odmówił nakazania M. P. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie dz. nr "[...]" i "[...]" w m. B., stanowiących jego własność. W uzasadnieniu podano, że w dniu "[...]" K. R. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o interwencję w związku z tym, że właściciel sąsiednich działek nr "[...]" i "[...]" nawiózł na nie masy ziemne, zmieniając ukształtowanie terenu, przez co jego nieruchomość zalewana jest wodami opadowymi. Organ ten przekazał sprawę Burmistrzowi B. do rozpatrzenia w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz B. nakazał M. P. wykonanie odprowadzenia wód opadowych z jego nieruchomości poprzez wprowadzenie ich do kanalizacji deszczowej istniejącej na działkach nr "[...]" i "[...]" a w przypadku braku możliwości realizacji tego odprowadzenia wykonanie wpustów deszczowych zbierających wodę i instalacji deszczowej łączącej te wpusty z istniejącą siecią. Na skutek odwołania wniesionego przez K. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję Burmistrza B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na błędne zobowiązanie do alternatywnego sposobu wykonania decyzji, konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych z przekształceniem terenu i niekorzystnym wpływem na nieruchomość sąsiednią bez uwzględnienia stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" Burmistrz B. zobowiązał M. P. do wykonania wpustów deszczowych zbierających wodę z powierzchni jego działek oraz instalacji deszczowej łączącej te wpusty z istniejącą siecią na działce nr "[...]" i "[...]". Na skutek odwołań wniesionych przez strony postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję Burmistrza B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że nie dokonano ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy właściciel dokonał zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podniesiono, że powołano biegłego, który stwierdził że nadsypanie ziemi z wyrównaniem terenu działek "[...]" i "[...]" nie spowodowało zmian w stosunkach wodnych w odniesieniu do globalnej, obliczeniowej ilości wody opadowej, a jako podstawową przyczynę podtopień działki nr "[...]" uznał zły stan kolektora deszczowego, przebiegającego między innymi przez tą działkę, na której posadowiona jest studzienka kontrolna. Podano, że biegły stwierdził, że spływająca woda z działek "[...]" i "[...]" mogła okresowo nieznacznie wpłynąć na zwiększenie zakresu podtopienia działki nr "[...]", lecz ten spływ wody nie wynika ze sztucznego podniesienia rzędnych terenu w stosunku do istniejących pierwotnie. Biegły wskazał, że dla likwidacji przyczyn podstopień działki nr "[...]" wymagana jest odbudowa kolektora deszczowego wraz z rowem odpływowym. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz B. odmówił nałożenia obowiązku przywrócenia przez M. P. stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zastępczych na terenie jego działek, jednak decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" ze względu na uchybienie proceduralne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skierowano do stron opinię biegłego i K. R. wniósł uwagi do tej opinii zarzucając jej stronniczość i niezgodność z prawem. Podał, że po nawiezieniu ziemi przez M.P. doszło do zalewania jego posesji bezpośredniego z działek "[...]" i "[...]". Biegły odnosząc się do tych uwag podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podniesiono, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012r. poz. 145 ze zm.- wersja obowiązująca na dzień orzekania przez organy administracji - dalej jako: P.w.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazano, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania, gdyż konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie, powodując pogorszenie stosunków wodnych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zatem dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Podniesiono, że bezspornym jest, że właściciel działek nr "[...]" i "[...]" dokonał nawiezienia ziemi w celu wyrównania terenu działek, po wyburzonych budynkach, ale ustalenie, czy to nawiezienie ziemi spowodowało naruszenie stosunków wodnych wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii. Wskazano, że z opinii biegłego oraz opinii uzupełniającej wynika, że podstawową przyczyną podtopień działki nr "[...]" jest zły stan kolektora deszczowego, przebiegającego przez tą działkę. Opinia ta jest pełna i logiczna. Podniesiono, że organ dał wiarę zeznaniom świadka, który stwierdził, iż główną przyczyną podtapiania działki K. R. jest zły stan kolektora deszczowego. W związku z tym organ stwierdził, że nawiezienie mas ziemi na działki "[...]" i "[...]" nie wpłynęło na zmianę stanu wody na gruncie. Dlatego też – pomimo propozycji biegłego co do odprowadzenia wód opadowych znajdujących się na działkach "[...]" i "[...]" do kolektora deszczowego - nie znaleziono podstaw do nakazania M. P. przywrócenia stanu poprzedniego jego nieruchomości, jak również wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, gdyż brak jest związku przyczynowego między jego działaniem (nawiezieniem ziemi) a szkodą. Od decyzji tej odwołał się K. R. Podniósł, że sprawa zalewania jego działki wodami opadowymi z działek sąsiednich prowadzona jest od lipca 2012r. i brak jest rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wskazał, że Burmistrz dwukrotnie nakazywał wykonanie określonych robót mających na celu likwidację zalewania działek sąsiednich, a po uchyleniu tych decyzji przez Kolegium wydał dwie kolejne decyzje odmawiające wykonania jakichkolwiek robót. Podniósł, że zebrane w toku postępowania materiały w postaci opinii biegłych bezspornie wskazują, że wody opadowe z działek M. P. spływają na działki sąsiednie, niżej położone, co w efekcie powoduje zanieczyszczanie i dewastację działki skarżącego. Wskazał, że ustalenia organu w tym zakresie są niezgodne ze stanem faktycznym oraz załączoną mapą w opinii biegłego, gdzie zaznaczono kierunki spływu wody opadowej. Podał, że zagęszczenie gruntu na działkach M. P. powoduje przy bardziej obfitych deszczach spływanie jej na sąsiednie działki, bowiem brak jest odprowadzenia do kanalizacji deszczowej. Wyjaśnił także, że wnioskował o przywrócenie stanu pierwotnego w zakresie zagospodarowania wód opadowych w granicach działek M. P. Wskazał, że niedrożność i zły stan techniczny kolektora deszczowego jako podstawowy - zdaniem organu - powód zalewania działki odwołującego jest nieprawdziwy. Podał, że właścicielem niesprawnego kolektora jest Burmistrz, który od roku 2009 nie podjął żadnych działań w kierunku jego przebudowy a odprowadzanie wód opadowych odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego. Podniósł, że przebudowa kolektora ograniczy zalewanie działki "[...]" wodami z kolektora poprzez studnię rewizyjną oraz zmniejszy ilość wody spływającej na działki M. P., a dalej na działkę odwołującego. Nie zwalnia to jednak z wybudowania urządzeń odprowadzających wody ze wskazanych działek do kanalizacji deszczowej. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że podstawą wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest uprzednie stwierdzenie, że spowodował on zmiany stanu wody na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zaszłości te muszą przy tym pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym. Wskazano, że w świetle zgromadzonych dowodów i materiałów postępowania nie wystąpiły podstawy faktyczne do wydania decyzji o nakazaniu M. P. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podniesiono, że opinia biegłego wraz z poczynionymi uzupełnieniami odpowiada na wszystkie istotne pytania i jest przy tym logiczna i spójna oraz niesprzeczna z innymi dowodami. Także zeznania świadka, odebrane na żądanie dowodowe skarżącego, Kolegium uznało za wiarygodne. Podniesiono, że mając na uwadze okoliczność, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, lecz do całościowej analizy akt sprawy oraz kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie stwierdzono, aby zaistniały podstawy faktyczne i prawne do uchylenia decyzji lub jej zmiany w toku instancji lub też umorzenia postępowania. Wyjaśniono, że postępowanie odwoławcze nie ujawniło naruszeń procedury administracyjnej, a zwłaszcza takich, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że podnoszone w odwołaniu kwestie niedrożności i małej efektywności kolektora deszczowego powinny stać się przedmiotem odrębnego wystąpienia skarżącego, gdyż dotyczy to właściwego utrzymania urządzeń wodnych i nie należy do przedmiotowego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. R., wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podał, że w odwołaniu wskazał na konieczność przywrócenia stanu pierwotnego w zakresie zagospodarowania wód opadowych w granicach działek z roku 2006, kiedy to przystąpiono do rozbiórki istniejących kilkunastu budynków. Wyjaśnił, że wyburzone budynki były przyłączone do kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe do kolektora deszczowego na działce "[...]". Zarzucił, że organy orzekające w niniejszej sprawie skoncentrowały swoje ustalenia w sprawie zmiany stanu wody na gruncie do okresu po nawiezieniu i utwardzeniu terenu, a nie do okresu kiedy na gruncie istniała kanalizacja deszczowa. Podniósł, że działki do roku 2011 pozostały niewyrównane po rozbiórkach z zagłębieniami terenu, a woda opadowa nie spływała na działki sąsiednie i częściowo była odbierana przez pozostałości kanalizacji deszczowej. Wskazał, że nawiezienie i zagęszczenie gruntu w czerwcu 2011 roku nie spowodowało zmian w stosunkach wodnych w odniesieniu do globalnej, obliczeniowej ilości wody opadowej, natomiast zmieniło się rozłożenie ilości spływu powierzchniowego, koncentrując ten spływ w kierunku południowym, czyli na działkę skarżącego. Podniósł, że biegły w opinii wskazuje, że istotnym elementem jest wykonanie urządzeń przechwytujących wody opadowe z terenu działek "[...]" i "[...]" i że wydanie nakazu wykonania robót nie stoi w sprzeczności z treścią art. 29 P.w. Zarzucił, że organ odwoławczy pominął fakt zlikwidowania kanalizacji deszczowej, która odbierała wody opadowe i odprowadzała do kolektora deszczowego. Dodatkowo wskazał, że opracowany projekt budowy pawilonu handlowego zakładał budowę nowej kanalizacji deszczowej z podczyszczaniem wód i odprowadzeniem do kolektora na działce nr "[...]", ale dotychczas nie została rozpoczęta budowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wskazano, że w swej istocie sprawa nie dotyczy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ale jej główne aspekty są związane z niesprawnością kanalizacji deszczowej oraz brakiem zgody skarżącego na udrożnienie części tej instalacji w postaci gminnego kolektora, położonego na terenie jego nieruchomości. Przyczyną sporu jest zatem niesprawność publicznego systemu odprowadzania wód opadowych, a nie działania właściciela gruntu sąsiedniego i dotyczy określonego stanu technicznego kanalizacji deszczowej. Wskazano, że podnoszona przez skarżącego okoliczność likwidacji przez M. P. istniejącej wcześniej instalacji kanalizacyjnej, wpływająca na sferę właścicielską skarżącego, daje mu prawo do żądania przywrócenia stanu pierwotnego w ramach postępowania sądowego z powództwa cywilnego. Dokonana zmiana urządzeń odwadniających, która wkracza w sferę właścicielską skarżącego nie może być bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w trybie art. art. 29 P.w., który w ust. 1 formułuje zakaz dokonywania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 P.w.). Zatem przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie ustalenie, czy uczestnik postępowania – M. P. - dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy modyfikacja ta spowodowała pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu skarżącego. Tylko w takim bowiem przypadku zasadne jest nakazanie właścicielowi gruntu wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom lub nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego. Natomiast poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie przyczyn zalewania działki skarżącego. W celu zatem wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, gdyż bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Przy czym dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, iż podmiotem prowadzącym postępowanie administracyjne jest organ administracji, a nie biegły. W związku z tym organ nie może poprzestać na przedstawieniu twierdzeń zawartych w opinii, lecz musi dokonać ich oceny, zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym wskazać, iż organ administracji ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, a tym samym nie jest skrępowany tą opinią. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Ponadto wskazać należy, że słusznie podnosi Kolegium, że organ odwoławczy w postepowaniu administracyjnym nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zasadności zarzutów odwołania, lecz musi sprawę rozpatrzeć na nowo. Wskazać jednak należy, że winno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w którym należy wskazać – stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego – fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie odniesiono się bowiem szczegółowo ani do ustaleń poczynionych przez organ I instancji, w tym do opinii biegłego, ani też do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Trudno bowiem uznać, że lakoniczne stwierdzenie, że "opinia biegłego wraz z poczynionymi uzupełnieniami odpowiada na wszystkie istotne pytania i jest przy tym logiczna i spójna oraz niesprzeczna z innymi dowodami, a zeznania świadka, odebrane na żądanie dowodowe skarżącego, są wiarygodne" stanowi ocenę materiału dowodowego na oraz wskazuje, że organ odwoławczy wyczerpująco ten materiał rozpatrzył, jak stanowi to art. 77 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego. Ponadto stwierdzenia te są tak ogólnikowe, że nie sposób ustalić, czy faktycznie dotyczą one przedmiotowej sprawy. Wskazać także należy, że organ odwoławczy zupełnie pominął podnoszoną przez skarżącego kwestię, wynikającą z opinii powołanego w sprawie biegłego, że prace wykonane na działkach nr "[...]" oraz "[...]" wprawdzie nie spowodowały zmian w stosunkach wodnych w odniesieniu do globalnej ilości wody opadowej, ale zmieniło się rozłożenie ilości spływu powierzchniowego, koncentrując ten spływ w kierunku południowym. Jak wskazano powyżej postępowanie w niniejszej sprawie nie ma na celu ustalenia przyczyn zalewania działki skarżącego, na czym głównie skoncentrowały się ustalenia organu I instancji, lecz wyjaśnienie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie uczestnika postępowania i czy miało to szkodliwy wpływ na działkę skarżącego. Zatem organ odwoławczy winien rozważyć, czy postępowanie organu I instancji w tym przedmiocie zostało prawidłowo przeprowadzone oraz czy dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, czy organ odwoławczy w ogóle kwestiami tymi się zajmował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem ponownie rozpoznać odwołanie skarżącego mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia Kolegium uniemożliwia bowiem Sądowi merytoryczne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 9