II SA/Ol 382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku z radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Gminy na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. Spółka A, dalej określana jako skarżąca lub spółka, wystąpiła do Rady Miejskiej z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną I. K., na zasadzie wypowiedzenia, z przyczyn organizacyjnych, niedotyczących pracownicy, a leżących wyłącznie po stronie pracodawcy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że od 1 października 2016 r. wprowadzono nową strukturę organizacyjną, w której nie ma stanowiska zajmowanego obecnie przez I. K.. Pracodawca nie posiada innego stanowiska odpowiadającego kwalifikacjom pracownicy i nie prowadzi rekrutacji na takie stanowisko. Rada Miejska w uchwale z dnia 29 grudnia 2016 r. stwierdziła, że nie wyraża zgody na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radną. Przedmiotowa uchwała nie zawierała żadnego uzasadnienia. W dniu 21 lutego 2017 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Dobrym Mieście do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r. i wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Rada w dniu 30 marca 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/261/2017, w której odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radna zatrudniona jest w spółce od 12 lat, pracę wykonywała właściwie, nie była karana dyscyplinarnie, nie poinformowano jej o zamiarze reorganizacji wyprzedzająco i o koniczności uzyskania dodatkowych kwalifikacji. Przy rozwiązaniu stosunku pracy z radnym z przyczyn niezwiązanych z wykonywaniem mandatu radnego jego ochrona ma charakter relatywny. Natomiast podstawowa działalność radnych to działalność uchwałodawcza, która znacząco wpływa na warunki działalności firm zlokalizowanych na terenie gminy. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2016 r. wniosła spółka A, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w przedstawionym stanie faktycznym. W oparciu o powyższy zarzut spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIV/218/2016 z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym względnie o stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na skutek zwiększenia zatrudnienia została opracowana nowa koncepcja procesu produkcji i organizacji pracy. Jednym z efektów reorganizacji były zmiany w dziale kadr i płac, w którym zatrudniona była I. K.. Zmiany te miały doprowadzić do zwiększenia efektywności pracowników i ich zastępowalności. O zmianach tych I. K. została poinformowana w dniu 27 maja 2016 r. W związku z brakiem przygotowania dla pracowników informacji o przejęciu innego zakładu pracy I. K. nie otrzymała premii za lipiec 2016 r. Nadto z uwagi na długotrwałą chorobę uczestniczki postępowania (od 14 lipca do 1 grudnia 2016 r.) spółka zmuszona była do zatrudnienia nowego pracownika. Pracodawca wyżej ocenia nowo zatrudnionego pracownika, dlatego też zdecydował o wypowiedzeniu umowy o pracę I. K., gdyż to pracodawcę obciąża ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. W 2016 i 2017 roku pracodawca i pracownik negocjowali warunki rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron, w czerwcu 2016 r. uczestniczka postępowania oświadczyła, że jest w trakcie poszukiwania innej pracy, której jednak ostatecznie nie podjęła, nie doszło też do porozumienia między pracodawcą, a pracownikiem. Pracownica miała swobodną i nieskrępowaną możliwość wykonywania mandatu radnego, w jej działalność samorządową oraz społeczną pracodawca nigdy nie ingerował. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ ponownie powołał się na końcową część tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówiącą, że ochrona radnego ma charakter relatywny. Rada zbadała sprawę w szerszym kontekście, odbyły się posiedzenia trzech komisji, które opiniowały przedmiotową uchwałę negatywnie. Pracodawca był zawiadomiony o terminach posiedzeń komisji, ale jego przedstawiciele uczestniczyli tylko w pierwszej z nich. Niczego nowego do sprawy nie wniosła treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem uchwały w przypadku uwzględnienia skargi stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub części, albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Powyższe unormowanie wynika z treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi, bezsporny jest również interes prawny spółki, pracodawcy radnej , do zaskarżenia uchwały. Treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016nr., poz. 446) jest jasna i jednoznaczna, powyższy przepis prawa stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Natomiast rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Celem tej regulacji jest zapewnienie radnemu swobodnego wykonywania mandatu, a nie zabezpieczenie przed utratą pracy, tym samym rada gminy nie powinna władczo ingerować w treść umowy o pracę, wówczas gdy rozwiązanie stosunku pracy nie jest w żadnym stopniu związane z wykonywaniem mandatu radnego. Treść powyższego unormowania prawnego zapewnia pracownikowi – radnemu swobodę w wykonywaniu mandatu radnego, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (uchwała 7 sędziów SN z 24 listopada 1992 r., w sprawie I PZP55/92, OSNC z 1993 r., nr 7 -8, poz. 116 ). Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., w sprawie II OSK 847/16 dostępny w CBOSiA). Przytoczne wyżej stwierdzenie odzwierciedla tok rozumowania Sądu w sprawie II OSK 847/16, natomiast powołanie w odpowiedzi na skargę jednego zdania z uzasadnienia tego wyroku, nie tylko niczego nie wyjaśniało, a wręcz mogło zakłamywać logikę rozumowania Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 3133/13 podniósł, że celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie pracownika będącego radnym nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Pamiętać należy również o tym, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu co do zasadności tej decyzji, rozstrzygnięcie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy. Z literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika, aby ustawodawca określił w nim szczególne wymagania dotyczące uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie powyższego przepisu, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Obowiązek ten wyprowadzany jest z wykładni systemowej i celowościowej, gdyż uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu ( por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 40/06, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie II OSK1747/08 ). W judykaturze podnoszony jest także słuszny pogląd, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, faktu i wnioskowanie. Najważniejszą częścią uzasadnienia jest jego część faktyczna, w której rada gminy wskazuje okoliczności przekonujące o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o braku tejże zgody. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy , że Rada Miejska nawet nie usiłowała zachować podstawowych wymogów i standardów, ponieważ w żadnym stopniu nie uzasadniła swojego stanowiska. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały czyni ją niezrozumiałą, po prostu nie można odczytać intencji rady miasta wskazujących na to, dlaczego nie zezwoliła ona na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Wyjaśnieniem powyższej kwestii nie może być treść uchwały podjętej przez radę miasta po wezwaniu jej do usunięcia naruszenia prawa. Podniesione w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 marca 2017 r. okoliczności są ogólnikowe i odbiegające od realiów, którymi rada gminy powinna się zajmować. Wydaje się, że najistotniejszym elementem braku zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną był jej długoletni staż pracy w spółce, ponieważ nienaganne wykonywanie obowiązków pracowniczych obecnie jest fikcją. Przypomnieć należy, że radna od dnia 23 marca 2017 r. jest zwolniona ze świadczenia pracy, co oznacza, iż pobiera ona podstawowe wynagrodzenie, nie wykonując jakiejkolwiek pracy. Wobec treści skargi wydaje się, że radna w stosownym czasie zawiadomiona była o zmianach reorganizacyjnych w zakresie okoliczności dotyczących funkcjonowania spółki, natomiast podnoszenie przez organ argumentu dotyczącego podejmowania uchwał przez radę miasta jest bez znaczenia, ponieważ każda rada miasta podejmuje uchwały dotyczące funkcjonowania danej społeczności, a ustawodawca nie wykluczył możliwości rozwiązania stosunku pracy tylko z tego powodu. W wydanym wyroku Sąd w żadnym stopniu nie przesądza o treści uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zawsze jednak uchwała taka musi być w sposób racjonalny i logiczny uzasadniona. Pamiętać również należy, że w przypadku gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma żadnego związku z działalnością pracownika jako radnego, to odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zwłaszcza, że jest ona fakultatywna, musi być w szczególnie zrozumiała i przekonująco uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie zawierała żadnego uzasadnienia, natomiast uzasadnienie uchwały podjętej w dniu 30 marca 2017r., najdelikatniej można określić jako ogólnikowe i praktycznie nie wnoszące niczego konkretnego do rozpoznania sprawy dotyczącej rozwiązania stosunku pracy z radnym. Uchwała zezwalająca na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest jedynie możliwością wypowiedzenia umowy o pracę i w przypadku sporu między pracodawcą a pracownikiem, spór taki powinien być rozstrzygany prze sąd pracy, nie ma przy tym żadnego racjonalnego powodu ku temu, aby rada miasta zastępowała sąd pracy poprzez arbitralną odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego.