II SA/Ol 383/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi G. M. na czynność Starosty z dnia "[...]" nr "[...]' w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. określa, że zaskarżona czynność nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia "[...]" G. M. - powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. - wezwał Starostę O. do zwrotu nadpłaty w wysokości 425 złotych z należnymi odsetkami z tytułu pobranej opłaty za kartę pojazdu wydaną w dniu "[...]" na pojazd osobowy marki Audi A4 1,9 TDI o nr rejestracyjnym "[...]" w związku z jego pierwszą rejestracją w kraju 15 lutego 2005r. Podał, iż w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu. W wyniku tego orzeczenia wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006r., w którym ustalono opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 75 zł, zaś wnioskodawca musiał uiścić kwotę 500 zł. W związku z tym pismem z dnia "[...]" organ odmówił wypłacenia żądanej kwoty wraz z odsetkami. Poinformowano zainteresowanego, iż wniesiona opłata za wydanie karty dla wskazanego pojazdu była zgodna z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Starosta jako organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdu nie ustala wysokości wnoszonej opłaty. Przepis rozporządzenia określający opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 złotych został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. i utracił moc prawną z dniem 1 maja 2006r. Jednakże w okresie od dnia wejścia w życie wskazanego przepisu do dnia utraty jego mocy przepis ten był zgodny z prawem, stanowiąc tym samym przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie ma zatem podstawy do stwierdzenia istnienia nadpłaty za wydaną kartę pojazdu w związku z rejestracją w dniu 15 lutego 2005r., bowiem opłata została pobrana prawidłowo. Pismo organu zostało doręczone wnioskodawcy w dniu "[...]". Natomiast w dniu "[...]" G. M. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i zwrot kwoty 425 złotych oraz należnych odsetek z tytułu pobranej opłaty za kartę pojazdu. Kolejnym pismem z dnia "[...]", doręczonym stronie w dniu "[...]", Starosta O. wskazał, iż w przypadku decyzji wydawanych przez Starostę O. w sprawach rejestracji pojazdu organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Natomiast pismo organu z dnia "[...]" takiej decyzji nie stanowi, a zatem nie służy w tym przypadku środek odwoławczy. Wyjaśniono przy tym, iż zainteresowany nie wniósł odwołania od decyzji wydanych w toku postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. W związku z tym organ nie znalazł podstaw do wydania nowej decyzji w sprawie rejestracji pojazdu, od której przysługiwałoby odwołanie. Wskazano, iż brak jest także przesłanek do wzruszenia decyzji o rejestracji pojazdu w trybie art. 145 lub art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem w ocenie organu pobrana w dniu rejestracji pojazdu opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości zgodnej z obowiązującymi wówczas przepisami nie wpływa obecnie w żadnej mierze na ważność wydanej decyzji w sprawie rejestracji pojazdu. W związku z powyższym w dniu "[...]" G. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., żądając uznania przez Sąd jego uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 złotych wraz z należnymi odsetkami, a tym samym uznania odmowy zwrotu wskazanej kwoty przez Starostę Powiatowego w O. za czynność naruszającą art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 ak. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, obowiązującego do końca kwietnia 2006r. za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP obowiązywała opłata w wysokości 500 zł. Taką też opłatę uiścił za rejestrację swojego pojazdu, zarejestrowanego decyzją z dnia 3 marca 2005r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. uznał stosowne przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym za niezgodne z Konstytucją, wskutek czego wydane zostało w dniu 28 marca 2006r. nowe rozporządzenie w sprawie opłat za kartę pojazdu, określające wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. W związku z tym w ocenie skarżącego kwota 425 zł jest kwota uiszczoną nienależnie. Wskazał, iż pomimo jego wezwań do zwrotu należności oraz usunięcia naruszenia prawa Starosta Powiatowy w O. odmówił zrealizowania przedmiotowej czynności. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podano, iż Starostwu Powiatowemu nie przysługuje przymiot osobowości prawnej w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Jak wynika zaś z treści skargi jej autor zakwestionował działania Starostwa Powiatowego w O., co uprawnia do odrzucenia skargi. Odnosząc się zaś do meritum skargi podniesiono – powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego - iż wobec odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie ma podstaw do zwrotu nadpłaty. Nie można bowiem powoływać się na niekonstytucyjność powołanych przepisów w odniesieniu do okresu przed 1 maja 2006r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter prospektywny, co oznacza, iż jego skutki mają charakter ex nunc, tj. działają dopiero od dnia 1 maja 2006r. Podniesiono ponadto, iż także prawo wspólnotowe nie daje podstaw do przyjęcia obowiązku zwrotu przez państwa członkowskie opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym zakres tej kontroli obejmuje orzekanie nie tylko w sprawach ze skarg na decyzje czy postanowienia, ale także na inne akty i czynności organów wskazane w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, iż nie jest zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie jako jej adresata - starostwo powiatowe, a nie starosty. Zgodnie bowiem z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zatem nawet błędne określenie organu przez stronę nie ma wpływu na skuteczność jej wniosków kierowanych do organu, a następnie wniesionej skargi. Ponadto w myśl art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem organ takich wskazówek stronie nie udzielał, to nie może skutecznie podnosić zarzutu co do niewłaściwego określenia adresata skargi. Wskazać też należy, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), stwierdzona w piśmie organu z dnia "[...]". Przy czym zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dowiedzenia się o czynności odmowy zwrotu nadpłaty, a następnie w terminie 30 dni od odpowiedzi na to wezwanie wniósł skargę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008r. (Sygn. akt I OPS 3/07, LEX nr 341207,ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.21) przesądził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowi sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Okoliczność, że organ wydający rozporządzenie określił wadliwie wysokość opłaty nie oznacza, iż opłatę tę należy traktować jako nałożenie obowiązku o charakterze podatkowym, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Nie ma również podstaw do wnioskowania, że taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów tego Kodeksu nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Zatem organ podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bowiem żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Na marginesie warto zauważyć, iż dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007r., sygn. akt III CZP 35/07, LEX nr 258519). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) karta pojazdu jako dokument identyfikujący samochód inny niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wydawana jest przez starostę przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy minister właściwy do spraw transportu jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, przy czym w art. 77 ust. 5 tej ustawy wskazano, że w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 57, poz. 612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei zostało uchylone rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) Powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 czerwca 2006r. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Jednakże Trybunał orzekł, że powołany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006r. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem wiążą wszystkie podmioty prawa, w tym organy władzy publicznej. Jednocześnie na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd ma możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia, tzn. może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są bowiem niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być zatem dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998r., sygn. 2/978, OTK Z 1998r., nr 1, poz. 4; uchwała NSA z dnia 30 października 2000r., sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 63; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 418/08). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 2 w zw. Z ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Zawyżenie wysokości opłaty wykracza bowiem poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Skoro opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to mimo że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r., § 1 ust. 1 tego rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Tym samym należy stwierdzić, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. W związku z tym w przypadku, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust.4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 418/08). Jak zwrócił uwagę NSA, odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Z tych względów skład orzekający w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niekonstytucyjnego przepisu § 1 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) i uznał czynność organu polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu za bezskuteczną. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ powinien zatem załatwić sprawę mając na względzie powyższe wytyczne Sądu. Przy czym wskazać należy, iż orzeczenie Sądu odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a nie odsetek, gdyż przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie dają podstawy do żądania odsetek z tego tytułu, a organy administracji, ani sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu cywilnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej czynności na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.