II SA/Ol 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącej kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie akt sprawy wynika, że "[...]"r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w E (dalej jako: PGWWP lub organ), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit.a i art. 300 ust.1 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn. zm.) oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2017r. poz.201), ustalił w formie informacji rocznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G (dalej jako: GDDKiA lub skarżąca), za okres "[...]"r. – "[...]"r. opłatę stałą w wysokości "[...]" zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W informacji wskazano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia "[...]"r. nr "[...]" i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego (dalej: p.w.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako: rozporządzenie z 22 grudnia 2017r. W złożonej od tej informacji reklamacji, GDDKiA podniosła, że opłatę za usługę wodną uiszcza się, stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3a oraz art. 271 ust. 1 pkt 3a p.w., gdy istnieje system odwadniania, za pośrednictwem którego następuje odprowadzanie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie jest to jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w niej systemu odprowadzania wód opadowych. Zaznaczono, że reklamacja dotyczy opłaty rocznej naliczonej na podstawie decyzji z dnia "[...]"r. znak "[...]" w związku z planowanym zadaniem pn; "Przebudowa drogi krajowej nr "[...]" na odcinku od km "[...]" do km "[...]", które nie zostało jeszcze zrealizowane. Skarżoną decyzją z dnia "[...]"r. znak: "[...]", Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w E, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. Z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 Prawa wodnego, określił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G, za okres "[...]"r. – "[...]"r., opłatę stałą w wysokości "[...]" zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. Organ uznał bowiem, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego i bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. GDDKiA korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z "[...]"r. na wprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych w ilości "[...]", co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. oraz § 6 rozporządzenia z "[...]"r., z którego wynika, że jednostkowa stawka opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł za 1 m³/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzenia odpadów atmosferycznych. W skardze, złożonej do tut. Sądu, GDDKiA wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu poniesionych z tego tytułu kosztów. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego, przez nadinterpretację tego zapisu uznając, że samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia "[...]"r.- upoważnia do naliczenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W motywach uzasadnienia skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu według którego opłatę stałą ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. W ocenie skarżącego przepisy prawa nie uzależniają ustalenia opłaty stałej od etapu realizacji przedsięwzięcia. Nadto opłata stała stanowi rekompensatę za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżący, niezależnie od tego czy dochodzi do odprowadzania tych wód odbiornika, gdyż nie wynika to z prawa. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego usługą wodną za która pobiera się opłatę jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zdaniem skarżącego opłatę za tę usługę uiszcza się wówczas, gdy jest odprowadzenie, a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego oraz jego funkcjonowaniem. Ustawodawca wprowadzając obowiązek opłaty za taką usługę wodną miał na myśli rzeczywiste odprowadzenie a nie projektowane, gdyż w innym przypadku sam zapis zostałby inaczej sformułowany. Wyjaśniono, że w trakcie procesu inwestycyjnego na wczesnym jego etapie wystąpiono o pozwolenie wodnoprawne, jednak sama inwestycja nie została zrealizowana, dlatego nie istnieją pierwotnie projektowane wyloty. Reasumując nie można mówić o odprowadzaniu wód, gdyż nie ma instalacji za pomocą której można by to wykonać. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w E wniósł o oddalenie skargi. Wskazywanie przez skarżącą, że obecnie nie istnieją zaprojektowane urządzenia (układ i wyloty), a inwestycja nie została zrealizowana jest niezasadne. W ocenie organu, fakt niekorzystania przez skarżącą z pozwolenia wodnoprawnego (z uwagi na brak realizacji inwestycji), jest irrelewantny z punktu widzenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej. Taka okoliczność zmienia sytuację skarżącej tylko w odniesieniu do naliczania opłaty zmiennej, a nie stałej. Opłata stała jest immanentnie związana z uzyskaniem przez skarżącą decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 z późn.zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód za okres od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. w wysokości "[...]" zł, płatną w czterech kwartalnych ratach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się jednak nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały wykonane na podstawie wydanego w dniu "[...]"r. pozwolenia wodnoprawnego. Wyjaśnić pozostaje, że przedmiotowa oplata ustalona została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn.zm) dalej: p.w. Ich wejście w życie było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), dalej jako: Dyrektywa ramowa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Na państwa członkowskie nałożono obowiązek kształtowania polityki opłat za wodę, która przewiduje działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Dyrektywy ramowej, a także zapewnia odpowiedni wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, oparty na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Przy czym, państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Zgodnie zaś z Załącznikiem III do Dyrektywy ramowej, analiza ekonomiczna zawiera informacje w celu wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej w art. 9 Dyrektywy ramowej zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, przy uwzględnieniu prognoz długoterminowych dotyczących zaopatrzenia i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji. W analizie winny się znaleźć także informacje mające na celu dokonanie oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11 Dyrektywy ramowej, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków. W związku z tymi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 p.w., są opłaty za usługi wodne. Po myśli art. 35 ust. 1 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - art. 35 ust. 3 pkt 7. Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych - art. 298 pkt 1 p.w. Podstawę ustalenia wysokości opłaty w rzeczonej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 p.w. oraz § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 271 ust. 4 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W związku z tym, organ przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku - 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wynoszący po przeliczeniu 0,017061111 m³/s. Pozostaje jednak zwrócić uwagę, że redakcja art. 271 ust. 4 p.w. jest odmienna od dwóch poprzedzających jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3 tej ustawy. W przypadku art. 271 ust. 2 p.w., regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu tych przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została zaś treść art. 271 ust. 4 p.w. W tym przypadku ustawodawca nie użył sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły zawartej w art. 271 ust. 2 i 3 - składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokości opłaty nie jest maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Różnica ta winna być uwzględniona w toku wykładni wskazanych przepisów. Mając na względzie niezbędne w toku wykładni założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 p.w., a co za tym idzie, różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód, jest działaniem zamierzonym i świadomym. Tym samym, przyjąć pozostaje, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Nadto podnieść wypada, że przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 1 p.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona "odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych". Zwrócić pozostaje uwagę, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się tylko do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy (zob. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 62). Wobec tego, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak bowiem rozumieć należy określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie zwrot ten wskazuje na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać ją z użytą w art. 271 ust. 2 i 3 formą "może być pobrana", wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód. W ocenie Sądu różnice te nie mogą zostać zignorowane w toku wykładni wskazanych przepisów. Resumując uznać należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Nadto wskazać pozostaje, że stosownie do podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów - w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym, ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010, s. 82). Wobec tego dokonując analizy art. 271 ust. 4 p.w. w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, uwzględniać należy nie tylko brzmienie art. 271, ale również poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 11. Zgodnie zaś z art. 270 ust. 11 p.w., opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, mowa jest o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca wyraźnie wskazał jedynie, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się wszak świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Poza tym, opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 p.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (OTK-A 2013/6/80) wskazywał, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę". Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną - art. 9 ust. 3 p.w., co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W procesie analizy brzmienia art. 271 ust. 4 p.w., w realiach niniejszej sprawy, nie mogą być także pominięte argumenty związane z celowościowymi dyrektywami wykładni. O ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3 p.w., to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody, ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 p.w., brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać pozostaje, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie ich jakości. Tym samym, ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna, co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne, to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje racjonalne uzasadnienie. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w tej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane w 2014r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne, która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym, brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Obecnie zaś – zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 6 p.w.- jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 p.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie można zatem przyjąć, jak podnosi to organ, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Poza tym w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość - jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim przypadku stanowiłoby, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 p.w., a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania. Poza tym wprawdzie opłaty są jednym z instrumentów ekonomicznych, mających przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi, ale nie są to instrumenty jedyne. Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 3 p.w., pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne - analogiczny przepis istniał w poprzednio obowiązującym Prawie wodnym z 2001r. tj. art. 135 pkt 3. O ile zatem właściwy organ Wód Polskich ustali, że warunek wykonania urządzeń wodnych w tym terminie nie został spełniony, może stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego, organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie ocenę prawną i wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).