II SA/Ol 388/18

Dnia 21 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K., E. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zakazu eksploatacji obiektów oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż w dniu "[...]" r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1204 ze zm.), którą zakazał T. K. i J. K. (dalej jako: "skarżący") eksploatacji obiektów mieszczących się na terenie "[...]" przy ul. "[...]". Tego samego dnia dwóch funkcjonariuszy straży pożarnej udało się pod wskazany adres w celu doręczenia decyzji stronom. Obojgu skarżącym wręczono decyzję, ale odmówili pokwitowania jej odbioru. W dniu 12 lutego 2018 r. powyższa decyzja doręczona została skarżącym za pośrednictwem operatora pocztowego. W dniu 23 lutego skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako: "organ II instancji"), zarzucając poczynienie błędnych i powierzchownych ustaleń faktycznych, a w związku z tym, bezpodstawne przyjęcie naruszenia przepisów przeciwpożarowych i istnienia zagrożenia życia ludzi. Postanowieniem z dnia "[...]" r. organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że decyzja doręczona została skarżącym w dniu 2 lutego 2018 r. wraz z pouczeniem o trybie wniesienia odwołania. Natomiast odwołanie złożone zostało osobiście w siedzibie organu w dniu 23 lutego 2018 r., a więc po upływie terminu. Organ II instancji wskazał, że odmowa pokwitowania odbioru przyjętej decyzji nie chroni adresatów od skutków prawnych jej doręczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucili powyższemu postanowieniu naruszenie art. 112, art. 134 w zw. z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez błędne uznanie, iż zostali prawidłowo pouczeni o terminie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że złożenie odwołania w dniu 23 lutego 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w pouczeniu decyzji doręczonej w dniu 12 lutego 2018 r. Zdaniem skarżących skoro organ I instancji przesłał im dodatkowo decyzję w dniu 12 lutego 2018 r., która zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od jej doręczenia, mimo że procedura administracyjna nie przewiduje takiego dodatkowego przesłania, to wprowadził ich w błąd w zakresie upływu terminu do zaskarżenia tejże decyzji. Przytoczyli stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "jeżeli strona wniesie odwołanie po upływie prawem przewidzianego terminu, jednakże z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu, to wówczas należy przyjmować, że wniosła ona odwołanie w terminie i w związku z tym nie ma konieczności przywracania terminu do dokonania uchybionej czynności". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że z uwagi na konieczność natychmiastowego wprowadzenia w życie decyzji w obszarze ochrony przeciwpożarowej, organ I instancji skorzystał z ustawowej możliwości doręczania decyzji administracyjnej przez swoich pracowników (art. 39 k.p.a.). Przy doręczeniu na terenie przedsiębiorstwa obecne były obydwie strony postępowania, które zgodnie odmówiły przyjęcia decyzji, co potwierdzono sporządzoną w tym samym dniu, tj. 2 lutego 2018 r. notatką służbową, opisującą okoliczności doręczenia. Doręczenie to winno być uznane za skuteczne na podstawie art. 47 k.p.a., gdyż spełnia wszelkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Od tego też czasu strona mogła skorzystać z prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Datą doręczenia decyzji jest zatem bez wątpienia dzień 2 lutego 2018 r., tj. data w której strona odmówiła przyjęcia decyzji. Wynika to wprost z art. 47 § 2 k.p.a. Skuteczności doręczenia w dacie 2 lutego 2018 r. nie niweczy późniejsze wysłanie decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe było oczywiście zbędne, jednakże zostało wykonane. Strona już w dniu 2 lutego 2018 r. miała możliwość zapoznania się z całością orzeczenia wraz z pouczeniem, a nieskorzystanie z tego prawa zależało wyłącznie od jej woli. Zatem, kolejne doręczenie decyzji doręczonej już uprzednio nie wywołuje skutków prawnych, tj. jest bezskuteczne wobec wcześniejszego skutecznego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1088) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W związku z tym, iż niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym, także Sąd nie może badać na tym etapie, czy sporne budynki spełniają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że kwestionowana decyzja stała się ostateczna z dniem 17 lutego 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że pracownik organu doręczył decyzję każdemu ze skarżących do rąk własnych w dniu 2 lutego 2018 r., czego nie negują sami skarżący. Skarżący nie odmówili przyjęcia pisma, jak to wskazywał organ II instancji w odpowiedzi na skargę, ale odmówili potwierdzenia doręczenia decyzji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 46 § 2 k.p.a. jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Tak też uczynił pracownik organu, który w notatce służbowej z dnia 2 lutego 2018 r. opisał okoliczności doręczenia decyzji każdemu ze skarżących, wskazując, że skarżący odmówili pokwitowania odbioru decyzji. Potwierdzenie odbioru decyzji, czy to przez samego adresata, czy tak jak w niniejszej sprawie, przez pracownika organu dokonującego doręczenia ma moc dowodową, stwarza domniemanie doręczenia i jest niezbędne dla oceny daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonywania określonych czynności (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., str. 425-426). W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest natomiast, że skarżącym doręczona została decyzja w dniu 2 lutego 2018 r. Skarżący w ogóle temu nie przeczą. Doręczona skarżącym w dniu 2 lutego 2018 r. decyzja zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania, wskazując 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął bezskutecznie z dniem 16 lutego 2018 r. Późniejsze ponowienie przez organ I instancji czynności doręczenia decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie mogło niweczyć skutków pierwszego doręczenia, dokonanego przez pracownika organu, gdyż było ono prawidłowe. Wynika to z treści art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg tylko raz w momencie zakomunikowania decyzji stronie. Przytaczane w skardze wyroki sądów administracyjnych co do skutków błędnego pouczenia o terminie, czy trybie wniesienia odwołania dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych, gdy organ od razu błędnie pouczył stronę w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżący przy pierwszym doręczeniu prawidłowo zostali pouczeni o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania. Stanowisko prezentowane przez skarżących, zgodnie z którym każde kolejne doręczenie decyzji zawierającej pouczenie o treści art. 129 § 2 k.p.a. może otwierać na nowo termin do wniesienia odwołania, uniemożliwiłoby uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji, co jest niedopuszczalne z uwagi na art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego (por. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 16 k.p.a., wyd. LEX 2015). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.