II SA/Ol 389/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę Z akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu położonych w obrębie ewidencyjnym A - gmina A nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr "[...]", której właścicielem jest E. S.; działka nr "[...]", której właścicielem jest S. W., działka nr "[...]", której właścicielem jest P. M., działki nr "[...]" i nr "[...]" stanowiące własność Gminy A. Z dołączonego do akt sprawy rachunku z dnia 6 czerwca 2017 r. wynika natomiast, iż koszty wykonania prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem działek "[...]" wyniosły 2 500 zł. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy - po raz trzeci - orzekł w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W punkcie pierwszym postanowienia ustalił koszty postępowania na kwotę 2 500 zł, zaś w punkcie drugim dokonał ich stosunkowego rozdzielenia w ten sposób, że zobowiązał E. S. do pokrycia kwoty 1 250 zł, P. M. do zapłaty 416,67 zł. S. W. do pokrycia kwoty 416,67 zł i Gminę do pokrycia kwoty 416,67 zł. Na opisane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie wniósł E. S., wyrażając swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Zakwestionował również sam sposób dokonanego rozgraniczenia, a w wadliwości decyzji rozgraniczeniowej upatruje następczej nieprawidłowości postanowienia w sprawie kosztów. Skarżący podniósł bowiem, że wydane postanowienie jest wynikiem decyzji z dnia "[...]", która została zaskarżona do sądu powszechnego, co czyni tą decyzję nieprawomocną, a wydane postanowienie niedopuszczalne. Skarżący argumentował, że postępowanie geodety przy rozgraniczeniu stworzyło wiele wątpliwości, a czynności zostały przez geodetę przeprowadzone w niewłaściwy sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia E. S. na postanowienie organu I instancji, postanowieniem z dnia "[...]" rozstrzygnęło o utrzymaniu postanowienie organu I instancji w jego punkcie 1 i uchyliło zaskarżone postanowienie w jego punkcie 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zobowiązało: a) E. S. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 832 zł; b) P. M. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 556 zł; c) S. W. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 556 zł; d) Gminę A do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 556 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium argumentowało, iż jak wynika z treści art. 152 Kodeksu cywilnego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Przy czym, o ile - zdaniem organu II instancji - zastosowanie tej zasady nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym biorą udział jedynie dwie strony postępowania, a więc mamy do czynienia z rozgraniczeniem pomiędzy dwiema nieruchomościami, to sytuacja komplikuje się wówczas gdy stron postępowania jest więcej, a zatem ustalenie przebiegu granic dotyczy co najmniej trzech nieruchomości. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji nie można skupiać się wyłącznie na mechanicznym zastosowaniu zasady polegającej na równym podziale kosztów postępowania pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, lecz należy dokonać rozliczenia kosztów w taki sposób, który najpełniej będzie realizował zasadę poniesienia przez stronę tych kosztów, które leżą w jej interesie. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Kolegium podniosło, że w sprawie przeprowadzenie rozgraniczenia było w interesie wszystkich stron postępowania. W jego wyniku ustalono przebieg granicy z uwzględnieniem następujących punktów granicznych: 2-16; 2-186 i 2-9. Przyjąć przy tym można, iż Gmina była zainteresowana ustaleniem punktów granicznych 2-9 i 2-16; E. S.: 2-16; 2-186 i 2-9; S. W.: 2-186 i 2-9, a P. M.: 2-16 i 2-186. W konsekwencji zdaniem organu zasadnym jest dokonanie w tej sprawie proporcjonalnego rozliczenia kosztów postępowania. Kolegium przyjęło założenie, że podobny jest koszt pracy biegłego związany z ustaleniem każdego pojedynczego punktu granicznego (3 punkty graniczne = 2 500 zł, zatem 1 punkt graniczny = 833 zł). Organ II instancji wskazał, że mając na uwadze to, iż nie każda strona postępowania była zainteresowana ustaleniem każdego z tych punktów, uprawnionym i słusznym wydaje się być dokonanie rozliczenia całkowitych kosztów związanych z pracami geodezyjnymi z uwzględnieniem łącznej ilości wspólnych punktów granicznych znajdujących się na granicach poszczególnych nieruchomości. Zatem w kosztach ustalenia punktu granicznego 2-16 powinni partycypować: P. M., Gmina A i E. S. (czyli każde z nich po 278 zł {833 zł : 3 = 278 zł}); w kosztach ustalenia punktu granicznego 2-186 powinni partycypować: P. M., S. W. i E. S. (czyli każde z nich po 278 zł); zaś w kosztach ustalenia punktu granicznego 2-9 (S. W., Gmina A i E. S. (czyli każde z nich po 278 zł). W konsekwencji - zdaniem Kolegium - koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać rozdzielone w następujący sposób: Gmina A - 556 zł; P. M. - 556 zł; S. W. - 556 zł, zaś E. S. - 832 zł (co stanowiło różnice między kwotę 2500 zł i kwotą 1 668 zł, tj. 556 zł x 3). Łącznie jest to kwota: 2 500 zł. Kolegium dodało, że w przedstawionym wyliczeniu zaokrąglono do pełnych złotych należności, do pokrycia których zostali zobowiązani: P. M., S. W. i Gmina A. Zdaniem organu II instancji takie rozstrzygnięcie najpełniej realizuje zasadę udziału poszczególnych stron postępowania w kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W tym zakresie - odwołując się do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ odwoławczy uznał, że w ten sposób zrealizowane zostało założenie, aby strona ponosiła te koszty, które zostały poniesione w jej interesie. Stronę powinny bowiem obciążać - co do zasady - tylko te koszty, które związane są z ustaleniem przebiegu granic jej nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi. Nie powinny jej natomiast obciążać koszty rozgraniczenia nieruchomości sąsiednich na granicach nie będącymi także jej granicami. Kolegium wskazał, że przyjęcie proporcjonalnego rozliczenia kosztów z uwzględnieniem udziału w kosztach ustalenia wspólnych punktów granicznych realizuje najpełniej ten postulat. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. S., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego w postanowieniu tym wadliwie zinterpretowano całokształt stanu prawnego. W ocenie skarżącego wydane postanowienie w sposób rażący narusza jego interes, gdyż zapadło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem procesowym z dnia 17 lipca 2018 r., uczestnik postępowania S. W., poinformował, że Sąd Rejonowy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości obciążył kosztami postępowania skarżącego. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 17 lipca 2018 r., skarżący wskazał, że 13 lipca 2018 r. Sąd Rejonowy wydał postanowienie rozgraniczające oraz orzekł o kosztach, ale jedynie o kosztach postępowania sądowego. O kosztach postępowania administracyjnego Sąd Rejonowy nie rozstrzygał. W wydanym postanowieniu Sąd ten inaczej rozgraniczył nieruchomości, niż wynika to z decyzji organu z dnia "[...]". Postanowienie Sądu jest dla skarżącego częściowo korzystne, częściowo zaś nie korzystne, dlatego też skarżący zamierza je zaskarżyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017 r., poz. 2101 ze zm., dalej jako: P.g.i.k.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie, sąd (art. 29 ust. 3 P.g.i.k) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.i.k.). Stosownie natomiast do treści art. 33 ust. 1 P.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (33 ust. 3 P.g.i.k.). W sprawie niniejszej co wynika z akt administracyjnych i wyjaśnień stron postępowania, postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia "[...]" o rozgraniczeniu, zaś skarżący na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.i.k. zażądał przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Przedmiotem zaś kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie Kolegium z dnia "[...]" ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego, które było prowadzone przed organem I instancji i w wyniku, którego zostały wygenerowane określone koszty postępowania. Wskazać należy, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Przy czym jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, dalej przywoływane jako k.c.). W uchwale tej wyjaśniono, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie art. 152 k.c. stanowiący, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym z treści art. 152 k.c. wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Przy czym, zastosowanie tej zasady nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym biorą udział jedynie dwie strony postępowania, a więc mamy do czynienia z rozgraniczeniem pomiędzy dwiema nieruchomościami, natomiast sytuacja komplikuje się wówczas gdy stron postępowania jest więcej, a zatem ustalenie przebiegu granic dotyczy co najmniej trzech nieruchomości. W takiej sytuacji nie można skupiać się wyłącznie na mechanicznym zastosowaniu zasady polegającej na równym podziale kosztów postępowania pomiędzy wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, lecz należy dokonać rozliczenia kosztów w taki sposób, który najpełniej będzie realizował zasadę poniesienia przez stronę tych kosztów, które leżą w jej interesie. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Dlatego też metoda wyliczenia kosztów postępowania przyjęta przez organ II instancji w treści zaskarżonego postanowienia, w której koszty ustalono dzieląc ich wysokość przez liczbę utrwalonych w terenie punktów granicznych, a następnie obciążając te strony postępowania, których nieruchomości graniczyły z odpowiednimi punktami granicznymi proporcjonalnie do wysokości kosztów posadowienia punktu, jest w ocenie Sądu prawidłowa. Taki sposób wyliczenia kosztów jest zgodny nie tylko z przywołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale i z wymienionymi przepisami ustaw. W sprawie nie mogła mieć znaczenia okoliczność, że skarżący na podstawie art. 33 ust. 3 P.g.i.k. zażądał przekazania sprawy sądowi powszechnemu, który orzekł o ustaleniu granicy w odmienny sposób, niż uczynił to organ (twierdzenia skarżącego złożone na rozprawie). Podnieść bowiem należy, że sąd powszechny w wydanym postanowieniu nie orzekał o kosztach postępowania administracyjnego, które niewątpliwie zostały poniesione przez organ I instancji. Z mocy art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 300) ustawa określa zasady i tryb pobierania kosztów sądowych w sprawach cywilnych, zasady ich zwrotu, wysokość opłat sądowych w sprawach cywilnych, zasady zwalniania od kosztów sądowych oraz umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminu zapłaty należności sądowych. Ustawa ta nie odnosi się wiec do kosztów postępowania administracyjnego, które są ustalane w oparciu o przepisy k.p.a. Z przepisów Działu IX k.p.a. wynika, że o kosztach rozstrzyga organ wydając postanowienie, które zaskarżane jest do sądu administracyjnego. Zasada ta ma zastosowanie także w przypadku, gdy sprawa po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego w następnej kolejności rozpoznawana jest przez sąd powszechny. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywał by inny sposób rozstrzygnięcia o kosztach postępowania administracyjnego. Wskazać wprawdzie należy, że po przekazaniu sprawy do sądu powszechnego, sąd ten rozstrzyga w przedmiocie rozgraniczenia w postępowaniu nieprocesowym, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Skuteczne skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego powoduje, że wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja nie wywołuje skutków prawnych, zgromadzona przez organ dokumentacja stanowi zaś materiał dowodowy w sprawie sądowej. Przy tym w judykaturze wskazuje się, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc jedynie wówczas, gdy w następstwie żądania (wniosku) strony sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda postanowienie o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z 1 czerwca 2011 r., II SA/Rz 266/11, LEX nr 993699; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niemniej jednak okoliczność, że decyzja ta nie wywołuje skutków procesowych, czy materialnoprawnych w kwestii rozgraniczenia nie może oznaczać, że w takiej sytuacji koszty postępowania wygenerowane przez strony mają zostać przerzucone na organ. Z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika bowiem, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ustawodawca nie zawarł natomiast przepisu wskazującego, że w przypadku, gdy rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane przez sąd powszechny w odmienny sposób od rozgraniczenia wykonanego przez organ, to w takiej sytuacji strony nie ponoszą kosztów postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym nie jest jeszcze prawomocnie zakończone i nie wiadomo jaki będzie ostateczny wynik tego postępowania, skarżący oświadczył bowiem, że orzeczenie sądu powszechnego jest dla niego częściowo niekorzystne i zamierza je zaskarżyć. Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest także władny ocenić zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu "[...]", gdyż po pierwsze decyzja ta nie jest przedmiotem zaskarżenia, po drugie zaś ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do zaskarżenia tego typu decyzji. Sprawa rozgraniczenia nieruchomości co do zasady jest bowiem sprawą o charakterze cywilnoprawnym i należy do właściwości rzeczowej właściwych sądów powszechnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.