II SA/Ol 389/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" S.A. w O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z "[...]" Starosta S. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa), art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 , art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 284 ze zm., dalej jako: u.g.n.), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz "[...]" S.A. w O. (dalej jako: Spółka lub skarżący) w wysokości 71 579 zł za nieruchomość o pow. 0,1773 ha, położoną w obrębie K., gmina S., oznaczoną jako działki nr "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" i "[...]", która przeszła na własność Gminy S. Orzeczono ponadto, że nie zaistniały podstawy do podwyższenia odszkodowania o 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, a do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy S. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie decyzji Starosty S. z "[...]" o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy S. Za utratę własności należy się zatem odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wskazano, że decyzją z "[...]" organ I instancji ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość, ale decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z "[...]" Następnie organ I instancji decyzją z "[...]" ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, która to decyzja również została uchylona przez Wojewodę decyzją z "[...]". Wyjaśniono, że w sprawie brak było informacji o niezwłocznym wydaniu nieruchomości, gdyż brak jest protokołów przejęcia nieruchomości, czy oświadczeń o wcześniejszym wydaniu nieruchomości, a inwestycja rozpoczęta została dużo później niż ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dlatego nie podwyższano wysokości odszkodowania. Wyjaśniono, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została ustalona na kwotę 71 579 zł przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy czym znaczna różnica w wartości nieruchomości w stosunku do poprzednich operatów szacunkowych z 2016 r. wynikła z upływu czasu i wzrostu cen nieruchomości oraz z przyjęcia do wyceny w nowych operatach szacunkowych nowych elementów składowych (budowli-drogi z nawierzchnią betonową i nasadzeń). Podano, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy S. zarzucając zbyt wysoką wartość odszkodowania określoną przez rzeczoznawcę i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniesiona, że wartość nieruchomości określona na poziomie 35,54 zł za m2 wydaje się zbyt wysoka w stosunku do wypłacanych wcześniej odszkodowań z tytułu nabycia nieruchomości pod tę samą drogę publiczną, która została określona na kwotę od 6,10 zł za m2 za grunty leśne do 16,78 zł/m2 za nieruchomość położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych przedmiotowym postępowaniem. Także przy założeniu przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego, że w analizowanym przez niego okresie (lata 2017 – 2018) nie wystąpił związek upływu czasu i poziomu cen transakcyjnych, wartość określona w operatach szacunkowych wydaje się być zbyt wysoka. Wskazano, że dobór nieruchomości porównawczych ze względu na ich lokalizację jest nieprawidłowy, gdyż z wiedzy posiadanej przez odwołującego się wynika, że na rynku lokalnym wystąpiły transakcje spełniające kryteria nieruchomości podobnych. Nieuzasadnione jest zatem opieranie się wyłącznie na danych z obszarów, na których odnotowano jednostkowe ceny transakcyjne w kwotach relatywnie wyższych. Podniesiono ponadto, że stopień zużycia uwzględnionych w wycenie części składowych nieruchomości (nawierzchnia betonowa) określony został na 50%, co nie odpowiada stanowi faktycznemu, gdyż w momencie przystąpienia do przebudowy drogi nawierzchnia, z uwagi na duży ruch pojazdów ciężkich, zużyta była w stopniu znacznie większym. Decyzją z "[...]" Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na 4 opiniach rzeczoznawcy majątkowego z 5 lipca 2019 r., zgodnie z którymi wartość rynkowa nieruchomości została ustalona na łączną kwotę 71 579 zł, według wartości na 5 lipca 2019 r. i stanu nieruchomości na "[...]", tj. na dzień wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy do wyceny wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na cele wyceny zgromadził informacje o 6 transakcjach nieruchomościami podobnymi. Jako cechy rynkowe mające wpływ na cenę transakcyjną nieruchomości biegły przyjął lokalizację, a także warunki dojazdu oraz sąsiedztwo. Do ostatecznych analiz i obliczeń przyjął 3 nieruchomości porównawcze (nr: 4, 5 i 6) jako obiekty najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Wskazano, że w tabeli V.3.1. operatów szacunkowych przedstawiono wykaz transakcji wraz z opisem cech rynkowych, z których wynika, że obiekt nr 4 oceniono jako słaba lokalizacja i słabe sąsiedztwo, obiekt nr 5 jako średnia lokalizacja i średnie sąsiedztwo, a obiekt nr 6 jako słaba lokalizacja i słabe sąsiedztwo. Jednak na kolejnych stronach operatów szacunkowych w tabeli V.4.2. i tabeli V.4.3. biegły w stosunku do tych samych obiektów porównawczych przyjął już inne oceny - obiekt nr 4 oceniono jako średnia lokalizacja i średnie sąsiedztwo, obiekt nr 5 jako dobra lokalizacja i średnie sąsiedztwo, obiekt nr 6 jako średnia lokalizacja i średnie sąsiedztwo i według tak przyjętych ocen rzeczoznawca majątkowy skorygował ceny nieruchomości podobnych w wyniku porównywania parami. Wartość 1 m2 gruntu stanowiąca średnią ze skorygowanych cen nieruchomości porównawczych wyniosła 35,54 zł. Jednak w przypadku gdyby rzeczoznawca skorygował ceny nieruchomości o poprawki określone na podstawie tabeli V.3.1. to wartość ta byłaby zupełnie inna. Podano, że błąd ten mógł skutkować sporą różnicą w określeniu wartości rynkowej wycenianych nieruchomości. Ponadto wskazano, że badając uwarunkowania prawne nieruchomości autor operatów stwierdził, że w księgach wieczystych brak jest jakichkolwiek wpisów. Tymczasem w księdze wieczystej ujawniona są służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr "[...]", z której powstała przedmiotowa działka nr "[...]" i to ograniczone prawo rzeczowe zostało ujawnione na mocy oświadczenia z 27 sierpnia 2004 r. oraz z 22 grudnia 2005 r., a zatem przed dniem wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei w operacie szacunkowym sporządzonym dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" autor operatów wprawdzie stwierdził, że ujawnione jest ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działkę, jednak nie ocenił czy wpływa ona na wartość nieruchomości. Także w tym wypadku ograniczone prawo rzeczowe zostało ujawnione na podstawie oświadczenia o ustanowieniu służebności z 1 września 2005 r. i dotyczy działki, z podziału, z której powstała działka nr "[...]", stanowiąca przedmiot postępowania odszkodowawczego. Wskazano, że stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli mają wpływ na zmianę tej wartości. Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Zatem z operatu szacunkowego powinno wynikać, czy ograniczone prawo rzeczowe wpływa na wartość, a jeśli wpływa to w jakiej wysokości, zaś autor operatów szacunkowych całkowicie pominął ocenę wpływu wartości ograniczonych praw rzeczowych na wysokość odszkodowania, a nawet ich istnienie. Ponadto podniesiono, że operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy kilkukrotnie wskazuje, że przedmiotowe działki przeszły na własność Powiatu S., podczas gdy stały się one z mocy prawa własnością Gminy S. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że przedłożone opinie rzeczoznawcy majątkowego zawierają błędy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości. Skoro zaś operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zatem organ I instancji nie dokonał właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej przedmiotowych operatów szacunkowych, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania w oparciu o opinie rzeczoznawcy majątkowego zawierające błędy. Ponadto zarzucono, że brak jest dowodów potwierdzających słuszność odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że brak było informacji o niezwłocznym wydaniu nieruchomości, ale fakt ten nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, gdyż brak jest pisma do inwestora, czy też brak pisma do byłego właściciela nieruchomości. Podano, że obowiązki organu, zarówno co do postępowania dowodowego, jak i wydania decyzji o przekonującej treści, nie mogą być przeniesione na organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy. Wskazano, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania zgodnie z przepisami k.p.a., z wykorzystaniem nowych dowodów z opinii rzeczoznawcy majątkowego i poddanie ich rzetelnej ocenie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów odwołującego się. Od powyższej decyzji sprzeciw do tut. Sądu wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i były możliwe do wyjaśnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Podniesiono, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego. Jedynie ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono, że zastrzeżenia Wojewody do opinii biegłego rzeczoznawcy nie mogą automatycznie stanowić przeszkody do wydania decyzji. Wojewoda powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Autor operatów mógł odnieść się do wskazanych powyżej błędów i wyjaśnić czy uchybienia znajdujące się w wydanych opiniach miały wpływ na wycenę przedmiotowych gruntów. Nie można bowiem wykluczyć, że błędnie wpisane cechy stanowią omyłkę pisarską, a pominięte w wycenie obciążenia nie mają wpływu na wartość wycenianych działek. Ponadto wskazano, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone decyzją z "[...]", a zgodnie z art. 12 pkt 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za bezzasadne uznano także twierdzenia organu odwoławczego dotyczące braku dowodów potwierdzających słuszność odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Przyjmuje się bowiem, że dla realizacji tego uprawnienia wymagane jest uzewnętrznienie woli przez wywłaszczonego poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi. Ponadto także w tej kwestii wątpliwości organu odwoławczego były możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, iż wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby postępowanie dowodowe wymagało uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Podnieść należy, że wskazane przez organ powody uchylenia decyzji to dostrzeżone błędy w sporządzonych operatach szacunkowych oraz brak ustaleń w zakresie możliwości zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W ocenie Sądu uzupełnienia tych braków mógł dokonać organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zwracając się bezpośrednio do rzeczoznawcy majątkowego który dokonał wyceny lub zlecając to organowi I instancji, o wyjaśnienie dostrzeżonych wątpliwości związanych zarówno z przypisaniem różnych cech obiektom porównawczym, jak i nieuwzględnieniem ujawnionych praw rzeczowych czy niewłaściwym określeniem podmiotu, na którego rzecz przeszły przedmiotowe działki. Przy czym nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że uchybienia te są na tyle istotne, że wymagają ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. O ile bowiem mają one charakter zwykłej omyłki, bądź też nie mają znaczenia dla ustalenia wartości nieruchomości i nie ma potrzeby zmiany sporządzonych operatów szacunkowych, to tym bardziej niezasadne jest ponowne prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Takie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji byłoby uzasadnione tylko w wypadku, gdyby wobec stwierdzonych uchybień rzeczoznawca uznał za konieczne dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Na tym etapie postępowania brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że taka wycena byłaby konieczna. Podkreślić natomiast należy, jak wskazano wyżej, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie, a w związku z tym postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się do kontroli decyzji I instancji i przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Podobnie ustalenie, czy w sprawie ma zastosowanie art. 18 ust. 1e specusatwy drogowej nie wymaga ponownego przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego zwłaszcza w sytuacji, gdy Spółka nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie. Należy ponadto podnieść, że nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte 4 lipca 2016 r., a zatem toczy się już blisko 4 lata. W tej sytuacji organy administracyjne winny dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy, a nie podejmowania działań, które mogą po raz kolejny postepowanie to przedłużyć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).