II SA/Ol 39/19

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 387 złotych (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją roczną z dnia ‘[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni w ‘[...]" (dalej jako: "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), ustalił Spółce A (dalej jako: skarżący), za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 887 zł za usługi wodne – odprowadzanie ścieków oczyszczonych. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia ‘[...]" i obliczona została zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), dalej również jako: "rozporządzenie". W reklamacji, złożonej od powyższego aktu, skarżący podniósł, że aktualne pozwolenie wodnoprawne określa wielkość maksymalnego zrzutu ścieków w ciągu roku w wysokości 114.975 m3/rok (13,125 m3/h). Do wyliczenia rocznej opłaty stałej, przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym, wskaźnik maksymalnego godzinowego zrzutu ścieków Q max h = 35m3/h. Przy tak przyjętej wielkości zrzutu godzinowego, maksymalny roczny zrzut ścieków z oczyszczalni wynosiłby 306.600 m3/rok, a nie - jak określony w pozwoleniu wodnoprawnym – 114.975m3/rok. Zastosowanie wskaźnika Q max h doprowadziło do ustalenia rocznej opłaty stałej za usługi wodne, w wysokości nieadekwatnej do legalnie dopuszczalnego, rocznego zrzutu ścieków z oczyszczalni w "[...]". Spowodowało to tym samym naliczenie opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego w pozwoleniu wodnoprawnym, zrzutu ścieków w skali roku. Wskazując na powyższe, skarżący zwrócił się o ponowne wyliczenie rocznej opłaty stałej, liczonej według wskaźnika maksymalnego rocznego zrzutu ścieków Q= 114.975 m3/rok. Decyzją z dnia "[...]", PGWWP określił skarżącemu, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 887 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ argumentował, że nie uznał reklamacji, gdyż art. 271 ust. 5 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Jedną ze składowych wzoru, służącą do obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, jest maksymalna ilość ścieków, które mogą być wprowadzone do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wyrażona w m3/s. Również rozporządzenie w § 1 ust. 1 pkt 8 stanowi, że jego przepisy określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi – za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W przypadku zatem, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nie zostały określone maksymalne wielkości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, to – zgodnie z art. 271 ust.5 Prawo wodnego - dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wymienioną usługę wodną należało przyjąć tę wielkość wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Podniesiono, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 13 lutego 2017 r. na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości Q max.h = 31m3/h Q śrd = 300m3/d Q maxr = 114 975m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 35 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009722222 m3/s. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję PGWWP z dnia ‘[...]" pełnomocnik skarżącego zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez określenie opłaty stałej w oparciu o błędne dane (czynniki), tj. dane niewynikające z decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), podczas gdy ustalony tam maksymalny zrzut roczny winien być podstawą określenia opłaty rocznej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako: k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, pomimo tego, że przed datą wydania zaskarżonej decyzji sądy administracyjne wydały szereg wyroków, wskazujących, jak należy interpretować art. 271 ust. 5 w stanie takim, jak w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że jeżeli przyjęto pewien limit (wskaźnik/pułap) roczny, to logiczne jest, że strona nie może go w przeciągu roku przekroczyć, nawet jeżeli jednostkowo danego dnia (lub danej godziny) mogłaby przekroczyć limit wynikający z podzielenia pułapu rocznego przez liczbę dni w roku (liczbę godzin w roku). Jest to tym bardziej logiczne, że opłata stała to opłata roczna. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji określającej opłatę stałą zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Ustawa Prawo wodne przewiduje również w art. 280 pkt. 2 lit. b opłaty podwyższone, które ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Materialnoprawną podstawą kwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 887,00 zł, stanowi art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Według tego przepisu, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Rozporządzenie przewiduje zatem stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny. Zdaniem Sądu, nie budzi, tym samym, wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej, tj. decyzja Starosty "[...]" z dnia "[...]", wskazuje trzy poziomy ilości wprowadzanych ścieków, tj. w ilości: maksymalnej godzinowej Qmaxh = 35 m³/h, średniej dobowej Qśrd = 300 m³/d i maksymalnej rocznej Qmaxr = 114.975 m³/rok. Organ uznał, że przy obliczaniu opłaty stałej winna zostać uwzględniona maksymalna ilość godzinowa. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, który z wyżej wymienionych wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Zastosowanie powyższego wskaźnika maksymalnego godzinowego, jak to uczynił organ administracji w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu jest mylne, gdyż tego rodzaju zrzut ścieków nie ma i nie może mieć charakteru stałego. Nieprawidłowym wydaje się stanowisko organu, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego skarżący może odprowadzać ścieki w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości. Innymi słowy, skarżący nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniodobową i maksymalną roczną. Skarżącego ogranicza zaś wysokość maksymalnego zrzutu rocznego, przy czym przekroczenie zrzutu rocznego podlega karze określonej w art. 476 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków (maksymalna wielkość wprowadzanych ścieków) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 ustawy, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego (maksymalną wielkość roczną). Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanych w skali roku do wód lub ziemi ścieków, którego może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego, wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu (maksymalną ilość) przewidzianą w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1), w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego, w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.165).