II SA/Ol 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 28 lutego 2018 r., nr XXXVIII/312/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszar działek położonych w sąsiedztwie użytku ekologicznego "Bagno Bażęgi" w obrębie Ługwałd, gmina Dywity stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Dywity w dniu 28 lutego 2018 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/312/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszar działek położonych w sąsiedztwie użytku ekologicznego " Bagno Bażęgi" w obrębie Ługwałd, gmina Dywity. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazano, że gmina, realizując przysługujące jej władztwo planistyczne, ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzania, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, zawarta w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) jest ściśle określona. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego winien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213 wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi. W myśl zaś art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze , do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, natomiast projekt planu wysłano w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego - geologa wojewódzkiego. Brak zasięgnięcia opinii właściwego organu powoduje, iż został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przekazany do zaopiniowania, do urzędu marszałkowskiego – biura geologa wojewódzkiego zgodnie z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Organ milcząco zaopiniował projekt planu. Właściwość ministra jako organu pierwszej instancji dotyczy określenia warunków hydrologicznych, w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, które to procedury nie podlegają reżimowi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanowienie obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych objęte było odrębną procedurą regulowaną przez ustawę Prawo wodne. W ocenie Rady Gminy tylko w ramach procedur ustanawiających obszary ochronne zbiornika wodnego ujawnić się mogła kompetencja Ministra Środowiska jako organu uzgadniającego/opiniującego. Nie ma ona jednak przełożenia na dokumentację planistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powołanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, procedurę tę inicjuje uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Skoro ustalenia planu zawierają normy wiążące, to stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych na dalszych etapach realizacji zamierzeń inwestycyjnych. W toku procedury uchwalania planu miejscowego organ zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, określonych w art. 17 u.p.z.p., w tym m.in. winien wystąpić o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4.u.p.z.p.). Słuszny jest zarzut strony skarżącej dotyczący nie wystąpienia o opinię do ministra właściwego do spraw środowiska w związku z istniejącym na terenie objętym planem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych, nie jest to jednak jedyne uchybienie jakie miało miejsce w czasie sporządzania i uchwalania przedmiotowego planu, gdyż w planie tym nie odzwierciedlono również w części graficznej istnienia tego zbiornika. Wskazać należy, że teren, na którym występują wody podziemne podlega ochronie uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126; dalej: p.g.i.g.), na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 161 p.g.i.g., organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Zasada ta jednak nie jest bezwzględna, gdyż stosownie do treści art. 161 ust. 3 pkt 4 p.g.i.g do ministra właściwego do spraw środowiska, jako do organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące określenia warunków hydrologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W świetle przytoczonego przepisu prawa nie może budzić wątpliwości, iż to minister właściwy do spraw środowiska, jako do organ administracji geologicznej pierwszej instancji zatwierdzał dokumentację hydrologiczną dotyczącą Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213. Z kolei, w myśl art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p. organ administracji sporządzający projekt planu winien wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Brak jest jakiegokolwiek racjonalnego wytłumaczenia, aby kompetencje ministra wynikające z zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej dotyczącej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213, miały na etapie sporządzania planów miejscowych znaleźć się w kompetencji innych organów geologicznych. Skoro właściwy minister zatwierdza dokumentację hydrologiczną przedmiotowego zbiornika, to również on jest władny do wydania opinii, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki określone w dokumentacji hydrologicznej zostaną zachowane. W świetle zgromadzonej dokumentacji planistycznej jak i odpowiedzi na skargę nie budzi żądnych wątpliwości, iż projekt planu nie został przedstawiony do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw środowiska. Okoliczności tej w najmniejszym stopniu nie konwaliduje przekazanie projektu planu do zaopiniowania, do urzędu marszałkowskiego – biura geologa wojewódzkiego, gdyż nie jest to organ właściwy do uzgadniania spraw związanych z Głównym Zbiornikiem Wód Podziemnych nr 213. Dlatego też dziwić nie może to, iż geolog wojewódzki nie wypowiedział się w tej sprawie, jednak gmina nie miała podstaw do uznania, iż nastąpiło milczące zaopiniowanie, skoro nie zwróciła się do organu właściwego. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 1 p.g.i.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Dlatego też w razie wystąpienia udokumentowanych wód podziemnych bezwzględnym obowiązkiem Rady jest uwzględnienie tego obszaru w uchwalanym planie i oznaczenie granic takiego terenu. W przedmiotowym planie ograniczono się jedynie do zapisu w § 9 pkt 2, że teren opracowania znajduje się w obrębie obszaru Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213 Olsztyn, dla którego występują ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z przepisów odrębnych, ale brak jest szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a także odzwierciedlenia zbiornika i terenu ochronnego w części graficznej planu. Domyślać się jedynie można, że cały teren objęty planem leży na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 213, dlatego tym bardziej istotne było wystąpienie o opinię do właściwego organu administracji geologicznej pierwszej instancji, jakim w tej sprawie jest minister do spraw środowiska. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego miało charakter istotny, ponieważ skarżący na podstawie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4 u.p.z.p., miał obowiązek wystąpić, a nie wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do właściwego organu administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych wód podziemnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.