II SA/Ol 392/06

Dnia 26 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 roku sprawy ze skargi A. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - zawieszenia postępowania egzekucyjnego - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]"kwietnia 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego na działce rolnej o nr ew. 33/14 położonej w obrębie T., gmina S., nakazał A. i J. P. rozebrać obiekt budowlany zlokalizowany na przedmiotowej działce. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]"maja 2002 r., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, a następnie, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 2531/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. i J. P. na decyzję organu odwoławczego. Pomimo upomnienia z dnia 20 czerwca 2002 r. A. i J. P. nie wykonali nałożonego na nich wskazaną wyżej decyzją administracyjną obowiązku. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu 16 czerwca 2004 r. tytuł wykonawczy i przystąpił z urzędu do egzekucji określonego w tej decyzji obowiązku. We wniosku z dnia 17 czerwca 2004 r., zatytułowanym "zażalenie na tytuł wykonawczy", A. i J. P. wnieśli o jego uchylenie lub zmianę. W uzasadnieniu podnieśli, iż w dniu 11 marca 2004 r. złożyli w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"maja 2002 r. W tej zaś sytuacji, brak jest w ocenie zobowiązanych podstaw prawnych do wykonania tego tytułu wykonawczego. W konsekwencji, A. i J. P. wnieśli o wstrzymanie jego wykonania. Dodatkowo podnieśli, iż nałożony na nich obowiązek jest zbyt uciążliwy. Postanowieniem z dnia "[...]"lipca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynął przedmioty wniosek, przekazało sprawę do rozpatrzenia według właściwości Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a ten postanowieniem z dnia "[...]"lipca 2004 r. – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 15 października 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, informując zobowiązanych o tym, że ustawodawca nie przewidział możliwości składania zażalenia na tytuł wykonawczy, wezwał A. i J. P. do sprecyzowania ich żądania. Poinformował jednocześnie zobowiązanych o możliwości składania w toku postępowania egzekucyjnego zarzutów w sprawie jego prowadzenia. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, A. i J. P. przesłali pismo z dnia 20 października 2004 r., zatytułowane "zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", w którym wnieśli o jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"maja 2002 r. lub ewentualnie o odroczenie do tego czasu terminu wykonania nałożonego na nich obowiązku. W uzasadnieniu podnieśli, iż realizacja tego obowiązku w obecnej sytuacji może spowodować nieodwracalne, negatywne skutki. Postanowieniem z dnia "[...]"października 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 56 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie egzekucji obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia 16 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek A. i J. P. nie może zostać uwzględniony, gdyż zawieszenie postępowania egzekucyjnego możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek, określonych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie nie zachodzi natomiast jakakolwiek z tych przesłanek. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego A. i J. P. wnieśli o jego uchylenie, podnosząc, iż organ egzekucyjny nie ustosunkował się w ogóle do ich wniosku o odroczenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2004 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące rozpatrzenia zażalenia A. i J. P. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"maja 2002 r. Po otrzymaniu kserokopii prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 50/05, o oddaleniu skargi A. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, postanowieniem z dnia 16 marca 2006 r., organ odwoławczy podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]"kwietnia 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu tego ostatniego wskazał, iż w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z przytoczonych w nim przesłanek, wymienionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zauważył, iż zawieszenie postępowania przed organem odwoławczym czyniło w istocie zadość wnioskowi A. i J. P., a wobec uwzględnienia przez organ odwoławczy wniosku dotyczącego zawieszenia postępowania, wniosek o odroczenie terminu wykonania obowiązku nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ wskazał ponadto, iż kwestia zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zostanie rozpatrzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze z dnia 25 kwietnia 2006 r., A. i J. P., zarzucając Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisu art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów art. 6, 7, 8 i 9 kpa, wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia "[...]"kwietnia 2006 r. Powołując się na opisany wyżej stan faktyczny sprawy, skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy zawiesił w istocie nie postępowanie egzekucyjne, a postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia, co tylko pośrednio wstrzymało czynności egzekucyjne. W konsekwencji nie zgadzają się oni z twierdzeniem organu o uwzględnieniu ich wniosku. Skarżący zauważyli dodatkowo, iż wskazana okoliczność nie zmienia faktu, że ich wniosek o odroczenie terminu wykonania obowiązku pozostał nie rozpoznany. Podnieśli, iż w ich ocenie w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany wniosek o odroczenie terminu wykonania obowiązku, gdyż zgodnie z art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to odroczenie terminu wykonania obowiązku jest przesłanką zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a nie odwrotnie. Organ odwoławczy powinien tym samym najpierw ustosunkować się do zarzutów zażalenia dotyczących braku rozpoznania tego wniosku i dopiero po rozstrzygnięciu tej kwestii mógłby stwierdzić, iż w sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, w ocenie skarżących, nie można w niniejszej sprawie mówić o uwzględnieniu ich wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż nie został on w istocie rozpoznany. Skarżący zauważyli ponadto, iż o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, oddalającego ich skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dowiedzieli się dopiero z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Podnieśli, iż wyrok ten nie został im doręczony, a zatem do czasu wyjaśnienia tej kwestii uznają sprawę przed Sądem za niezakończoną. Wskazali jednocześnie, iż naruszono w stosunku do nich przepisy art. 6, 7, 8 i 9 kpa oraz podstawowe prawa zagwarantowane w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zauważyli, że sprawa samowoli budowlanej ciągnie się od 1991 r. i w jej toku doszło wielokrotnie do naruszenia art. 6 i 7 kpa. Wskazali, iż na sąsiadujących z ich działką działkach stoją również barakowozy, postawione w okolicznościach faktycznych identycznych do niniejszej sprawy, a mimo to organy prowadzą postępowanie egzekucyjne tylko w ich sprawie. W ocenie skarżących, działanie takie stanowi naruszenie zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Mając na uwadze całokształt sprawy oraz to, że w 2006 r. Rada Gminy planuje sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżących, wnieśli oni dodatkowo o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, iż wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego został przekazany do rozpoznania według właściwości organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżony akt nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. To ostatnie wydane zostało, w wyniku rozpoznania wniosku A. i J. P., którzy w piśmie z dnia 20 października 2004 r., precyzując swoje żądanie z dnia 17 czerwca 2004 r., wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego lub o odroczenie terminu nałożonego na nich obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego. Uzasadniając swój wniosek, zobowiązani wskazali, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nakładającej na nich ten obowiązek. Podnieśli również, iż realizacja tego obowiązku mogłaby w tej sytuacji spowodować nieodwracalne i negatywne dla nich skutki. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż organ egzekucyjny jest zobowiązany do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w każdym przypadku wystąpienia którejkolwiek z podstaw zawieszenia, wskazanych w art. 56 § 1 pkt 1-5 powołanej ustawy. Ocena istnienia tych postaw jest dokonywana z uwzględnieniem stanu rzeczy istniejącego w chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi ustawowej podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, uruchomienie przez skarżących procedury zmierzającej do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego słusznie nie zostało uznane przez organy egzekucyjne za skuteczną podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W świetle art. 56 § 1 pkt 1-5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bez znaczenia dla organów egzekucyjnych, orzekających w sprawie zawieszenia postępowania, było również to, czy wykonanie obowiązku przez zobowiązanych wywoła nieodwracalne i negatywne dla nich skutki. Nawiązując do zarzutów skargi, stwierdzić natomiast należy, że samo złożenie wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku nie czyni zadość przesłance z art. 56 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Ustawową przesłanką zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wynikającą z tego przepisu, jest bowiem wyłącznie odroczenie terminu wykonania określonego obowiązku. Do odroczenia tego terminu dochodzi natomiast poza postępowaniem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny nie ma bowiem kompetencji do orzekania w tym zakresie. W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w dacie orzekania przez organy egzekucyjne, brak było ustawowych przesłanek, które powodują zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie zauważyć należy, iż nawet wstrzymanie się organu egzekucyjnego z podjęciem rozstrzygnięcia do czasu uprzedniego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego wniosku skarżących o odroczenie terminu wykonania rozbiórki nie miałoby wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w przeciwieństwie do przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nie przewidują możliwości odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki. W obecnym stanie prawnym brak jest zatem prawnych możliwości odroczenia wykonania tego obowiązku. W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, które jakoby ciągnie się od 1991 r., oraz naruszenia w jego toku wymienionych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP, stwierdzić natomiast należy, iż kwestie te pozostają poza zakresem przedmiotu niniejszej sprawy. W toku postępowania egzekucyjnego skarżący nie mogą bowiem kwestionować decyzji o nakazie rozbiórki, zgodnie z którą dopuścili się samowoli budowlanej po dniu 29 listopada 1996 r. Zauważyć natomiast należy, że w toku postępowania administracyjnego w tym przedmiocie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał przedmiotową decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, badając legalność decyzji organu odwoławczego, uznał ją za zgodną z prawem. Poza właściwością Sądu pozostaje również rozpoznanie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten, zgodnie z odpowiedzią na skargę, przekazany został do rozpoznania organowi I instancji. Na marginesie, zauważyć jednak należy, iż w warunkach niniejszej sprawy nie można oprzeć się wrażeniu, że wszelkie podejmowane przez skarżących kroki służą w istocie blokowaniu działań podejmowanych przez organy egzekucyjne i przedłużaniu postępowania egzekucyjnego w celu oddalenia terminu rozbiórki wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego. Trudno bowiem inaczej interpretować intencje skarżących, którzy wnoszą skargę na postanowienie organu egzekucyjnego, pomimo tego, że w wyniku działań podjętych przez ten organ w toku postępowania zażaleniowego, osiągnęli w istocie cel, jaki przyświecał im, gdy składali wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie sprawy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).