II SA/Ol 394/10

Dnia 6 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 roku sprawy ze skargi E. Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – drogi, w wysokości 3.207,50 zł na rzecz Gminy od E. i M. Z., będących właścicielami nieruchomości położonej w "[...]" przy ulicy A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka "[...]". Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 129.000 zł oraz wartość nieruchomości po wybudowaniu na kwotę 145.400 zł, na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Na podstawie operatu szacunkowego stwierdzono wzrost wartości nieruchomości o kwotę 16.400 zł. Organ wskazał, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci pieniężnej, poprzez robociznę lub wykorzystanie własnego sprzętu. Stąd na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono zwaloryzowaną kwotę w wysokości 3.225 zł z tytułu udziału w kosztach budowy drogi. Wskazano, że Rada Miasta ustaliła wysokość opłaty adiacenckiej na 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu danego urządzenia infrastruktury technicznej, co w tym przypadku stanowi kwotę 3.207,50 zł. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i M. Z.. Wskazali, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej zastosowano regulację art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., co jest niedopuszczalne, gdyż inwestycja została zakończona przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. stwierdził, że o bezpośrednim działaniu ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować ustawodawca, tylko w sytuacji gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz do zdarzeń zamkniętych w przeszłości. Z chwilą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi następuje "zamknięcie zdarzenia" i ten czas powinien być miarodajny dla określenia prawa nim rządzącego. Było to zdarzenie ciągłe, co potwierdził wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., dlatego też powinny być zastosowane przepisy obowiązujące na dzień odbioru inwestycji, a wysokość opłaty ustalona na kwotę 530 złotych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium w sprawie słusznie zastosowano art. 148 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007r., bo organ administracji jest związany stanem prawnym istniejącym w dniu orzekania. Podkreślono przy tym, że obowiązywanie tego przepisu w brzmieniu poprzednim nie zostało przedłużone na mocy przepisów przejściowych. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu zasad konstytucyjnych. Według organu odwoławczego, stosunek administracyjnoprawny, którego treścią są obowiązki i prawa właścicieli nieruchomości dotyczące opłaty adiacenckiej, powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji orzekającej o tej opłacie. Skargę na tą decyzję wywiedli E. i M. Z. zarzucając naruszenie: 1/ art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję prawidłowo zastosował regulację w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., gdy tymczasem do ustalania wysokości opłaty adiacenckiej winna mieć zastosowanie regulacja niniejszego artykułu w brzmieniu sprzed 22 października 2007 r. 2/ art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez brak zapewnienia możliwości czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na to, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji, iż w sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące do dnia 21 października 2007 r. Skarżący powtórzyli też zaprezentowany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przypomnieli że w świetle orzecznictwa brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Natomiast z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia, gdy prawo nowe stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości". Tak rozumianą retroaktywność należy odróżnić od retrospektywności prawa, które reguluje zdarzenia lub stosunki prawne o charakterze "otwartym", takie które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. W niniejszej sprawie zamknięcie zdarzenia nastąpiło więc z chwilą wybudowania drogi, dlatego też dokonano niewłaściwego ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy nie dopełnił też ciążącego na nim obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie po zebraniu wszystkich materiałów, które posłużyły do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując głównie argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło też, że strona miała możliwość zapoznania się z materiałem sprawy na każdym etapie postępowania dowodowego, a na etapie postępowania odwoławczego nie przedsięwzięto jakichkolwiek środków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z dnia "[...]" Prezydenta Miasta ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi, której protokół odbioru zastał sporządzony 30 marca 2007 r. Przede wszystkim trzeba wskazać, że ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zmieniono art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 50 ustawy nowelizującej). Ta zmiana polegała na modyfikacji metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury. Do 21 października 2007 r. nakłady te były zaliczane na poczet opłaty adiacenckiej, zaś według nowego brzmienia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej słusznie zastosowały art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 04, Nr 261, poz. 2603) w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r., a stanowisko to w żadnym wypadku nie pozostaje w sprzeczności z cytowanymi w skardze wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, gdyż stan faktyczny niniejszej sprawy jest odmienny od spraw, w których rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny. Podobne stanowisko zająć należy do zaprezentowanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (II SA/Gd 634/08), który z pewnością nie zapadł w sprawie analogicznej do sprawy obecnie rozpoznawanej. Z uwagi na to, że duża część skargi jest powtórzeniem lub przetworzeniem argumentacji zawartej w cytowanym wyroku niezbędne będzie odniesienie się do niego w dalszej części uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie było potrzeby w ogóle rozstrzygania jakie prawo należy zastosować, bo postępowanie, którego skutkiem było wydanie decyzji o określeniu opłaty adiacenckiej wobec skarżących zostało nie tylko zakończone, ale i wszczęte po 22 października 2007r. Nie można więc w tej sprawie skutecznie wywodzić, iż zastosowano nowe prawo do zdarzenia zamkniętego w przeszłości. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat. W momencie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie następuje jednak zamknięcie żadnego zdarzenia, które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. W tym momencie następuje jedynie zakończenie procesu inwestycyjnego stwarzającego możliwość do otwarcia w przyszłości zdarzenia prawnego, którego efektem może być ustalenie opłaty adiacenckiej. Stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w żadnym wypadku nie można utożsamiać z koniecznością uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przytaczany przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługuje się stwierdzeniem, że organ "może" określić taką opłatę, ale "może" to uczynić tylko w ciągu trzech lat. Użycie słowa może oznacza, że w ramach uznania administracyjnego organ ma prawo wyboru czy wszcząć postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej czy też takiego postępowania nie wszczynać. Nie można odmówić organowi takiego prawa, bo przecież wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej może przynieść gminie nie tylko korzyści finansowe, ale i straty gdy nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości, albo będzie on tak znikomy, iż w niewielkim stopniu przewyższy koszt sporządzenia operatu szacunkowego. W tej sytuacji raz jeszcze podkreślić należy, że nie można mówić o zamknięciu określonego zdarzenia prawnego jeżeli to zdarzenie jeszcze nie zostało zapoczątkowane i od uznania organu zależy czy zostanie ono w ogóle zapoczątkowane. Powyższe rozważania dla oddania pełnego obrazu stanu faktycznego należy zestawić z datami poszczególnych czynności wykonywanych w niniejszej sprawie. Protokół odbioru wybudowanej drogi przy ulicy A został sporządzony w dniu 30 marca 2007 r., zmiana art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie od 22 października 2007 r., operat szacunkowy sporządzony został czerwcu 2009 r., a trzy miesiące później doręczono skarżącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji miało miejsce 25 listopada 2009 r. Proste zestawienie dat poszczególnych czynności jednoznacznie przekonuje, że żadne zdarzenie prawne nie zostało zamknięte przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało skarżącym doręczone prawie dwa lata po zmianie przepisu art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący przed wszczęciem postępowania w sprawie z pewnością nie nabyli żadnych praw, dlatego też nie może być mowy o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych. Trudno jest też zrozumieć w jaki sposób mogła być złamana zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z pewnością nie można mówić o złamaniu tej zasady dlatego, że się stosuje prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji, a nie prawo, które zostało zmienione na długi czas przed wszczęciem postępowania w sprawie. Wybudowanie drogi nie zamykało żadnego zdarzenia prawnego związanego z ustaleniem opłaty adiacenckiej, tak jak to wcześniej zaznaczono - nawet go nie otwierało, a co najwyżej stwarzało przesłanki do jego otwarcia, poprzez wszczęcie postępowania, sporządzenie operatu szacunkowego i wydanie decyzji. Nie można też w sprawie tej podzielić do końca poglądu, że zastosowanie nowych zasad uiszczania opłaty adiacenckiej stawia w mniej korzystnej sytuacji osoby, które partycypowały w budowie drogi, od tych, które nie ponosiły żadnych nakładów, bo przecież gdyby ta opłata nie została ustalona w ogóle to ewentualne dysproporcje byłyby jeszcze większe. Rozumowanie przedstawione w skardze jest z pewnością korzystne dla E. i M. Z., ale w ocenie sądu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, bo gdyby podzielić tok rozumowania skarżących, że oddanie do użytkowania drogi było zamknięciem zdarzenia prawnego skutkującego, koniecznością zastosowania prawa wówczas obowiązującego, to należałoby stwierdzić, iż było to zamknięcie kolejnego zdarzenia. Przy takim toku rozumowania zasadne byłoby odpowiedzenie na pytanie dlaczego nie należałoby brać pod uwagę stanu prawnego, na przykład obowiązującego w czasie uiszczania poszczególnych wpłat na budowę drogi. Nie jest rzeczą sądu orzekającego niniejszej sprawie ocena tez i poglądów przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 634/08, ale ponieważ cała konstrukcja i większość tez skargi opiera się na uzasadnieniu tamtego wyroku, to poza stwierdzeniami zawartymi we wcześniejszej części tego uzasadnienia należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Pierwszą z nich jest zdecydowana różnica, co do stanu faktycznego niniejszej sprawy i sprawy, w której orzekał Sąd w Gdańsku. W tamtej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 30 czerwca 2007 r., skarżącego zawiadomiono o wszczęciu postępowania 24 sierpnia 2007 r., a organ I instancji decyzję wydał 10 września 2007 r. Z powyższego jasno wynika, że wszystkie te wyszczególnione czynności wykonane zostały przed zmianą art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero uchylenie decyzji przez organ II instancji spowodowało, że zastosowano przepisy ustawy obowiązujące po jej zmianie. Jest to sytuacja tak różna od zaistniałej w rozpoznawanej sprawie, że dalsze podkreślanie tych różnic byłoby już bezcelowe. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela poglądu przedstawionego w powoływanym w skardze wyroku WSA w Gdańsku, że uchylenie decyzji przez sąd daje możliwość organowi ustalenia opłaty adiacenckiej pomimo upływu terminu 3 lat wyznaczonego przepisem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu w Gdańsku wynika jak wielką wagę ten Sąd przywiązywał do prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji i jeżeli skarżący do końca chcieliby się kierować wytycznymi zawartymi w cytowanym wyroku i będącymi w istocie rzeczy treścią ich skargi, to musieliby przyznać, że w niniejszej sprawie należało zastosować prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, czyli postąpić tak jak postąpiły organy administracji. W ocenie sądu operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a wnioski z niego wynikające są trafne i logiczne, zresztą skarżący w żadnym stopniu, ani w skardze, ani wcześniej w odwołaniu nie wskazywali na jakiekolwiek zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Podzielić należy zarzut skarżących, że przed wydaniem decyzji przez organ II instancji nie zostali oni zapoznani z materiałem dowodowym. Pomimo potwierdzenia tego uchybienia, stwierdzić należy, iż nie miało ono żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ odwoławczy w żadnym stopniu nie uzupełniał zgromadzonego materiału dowodowego i praktycznie ograniczył się do wydania decyzji, która skarżącym została doręczona. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę jako pozbawioną słuszności na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.